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土地改革的计划。首先是向中央建议在中央政治学校设立地政研究班，以培植地政
干部，经核定照办，于1932年8月在南京招生开班。陈果夫对受训的学员说：“人家
所以能富足的原因，不外乎能善为运用‘人’与‘地’两方面。我国人口很多，何
以积弱贫乏？是在于不能充分利用‘人’与‘地’。在人的方面，未能做到人尽其
才；在地的方面，没有做到地尽其利。”又说：“我国古代政治家颇有重视地政的，
譬如《管子》一书内，我们看到‘地者，政之本也，是故地可正政也。地不平均和
调，则政不可正也；政不正，则事不可理也’。这段话就是说地政为政治的基本。”
因为“我们的土地政策是民生主义的基本工作。”后来，这些陆续毕业的学员，
大部分分配到江苏从事地政工作，也有分配到其他各省的。由于陈果夫的倡导，地
政渐受各方的重视，设立地政机构，专司其事。
陈果夫就任导淮委员会代副委员长后，因导淮须庞大的经费，有鉴于国家财政
的困难，必须设法自筹，于是在土地上打主意，在导淮委员会内设立土地处。1932
年10月，呈奉国民政府修正公布“导淮委员会组织法”，关于淮河域内公私土地之
清丈、登记、征用、整理等项，付与导淮委员会以处理全权。导淮固需大量经费，
导淮完成以后也需经费来维护，故必须以导淮后的结果，以两岸土地的收益，作导
淮与护淮的费用，这就是“以淮养淮”的构想，也是土地涨价归公的实行，导淮委
员会土地处成立后，所得废黄河滩地所有权及其临近旧时屯田之所有权与整理权，
先以导淮会节余的经费2万元，整理了几万亩公地，以整理后公地应收的租金，向银
行抵押，再整理高宝湖滩地20万亩，再整理之地向银行押借200万元，作航空测量高
宝湖之用。测量方开始，沪战发生，只得停顿。陈果夫原定计划，高宝湖导淮入江
工程完成后，可涸出土地一百数十万亩，再以涸出之地向银行借款，并发行公债，
作工程经费。这一百几十万亩涸出的土地，增加生产，安定民生，既可免水旱之灾，
又可增强国家富力。惜因战而未实现。
陈果夫会有详细的调查报告：“今之淮河流域，占古豫徐扬四州之一部。禹贡
制赋，厥田上上上中，海陵红粟，著称载籍，谚语谓为‘鱼米之乡’。自黄河南迁，
夺淮故道，淮失渲泄，山吁壕泅间万顷良田，既沦为洪泽，而江北36坡产米之区，
亦次第陆沉，合并而为高宝诸湖。岁月侵久，沙淤水浸，地势变更，下游运东里下
河一带民田，春末夏初，恒苦小秧之乏水，伏秋汛至，又每被洪水所沦漫，久已成
为‘未旱先干，未涝先淹’之地。最近30年来，农民怵于灾援之频仍，多半改种不
甚畏涝之高粱、玉米等作物。又通扬运河以南，东西数百里地方，从前弥望稻田，
旧时沟地，故迹犹存，亦因淮水灌溉不及，十九改种旱粮，聊资生活。至上游之皖
北中州一带，则以下流不塑，诸河雍遏，节节汇涨，到处停储，灾荒之成，十年而
八，以致汉、唐以来最著富庶之淮河流域生产食粮之量，不但较之荆汀赣浙远逊弗
如，即比之土质气候相同之沿江各县，亦多减色。……荒废未垦者尚有7，552，66
4亩，……将来导淮工程竣，沟恤交通，……水患既免，灌溉无忧，即可一律垦复，
成为熟田。”
陈果夫以苏北沿海一带，在范公堤以东，淤地甚多，南北绵延300公里。因为整
个苏北区域，水利失修，所以淤地无法利用，计划在导淮人海水道完成以后，北自
灌河之陈家港起，向南经过阜宁以东之淮河人海水道，河槽一直沿海边到南通，人
长江，开辟一条新运河；把运河挖出来的泥，筑成一条挡海的长堤，碱水不使内灌，
则范公以西的一大片土地，便可逐渐变成良田。这条计划中的新运河，西距范公堤
约二三十公里，这就是宋朝以后逐渐淤积起来的土地。这条运河要是开成，沿河的
土地，原来为不毛之地，可以一变为沃田，地价一定随之激涨；开辟运河经费，即
可以土地之增益价值为注。但若不预为筹谋，必将为巨绅财主投机垄断，不劳而获
地提取政府及千万人民辛苦经营的果实。连云港市在辟市之前未有准构，所有地位
好的土地，为富商大官购买一空，市政建设经费不能从土地上去筹谋解决，便是一
最现实的前车之鉴，所以陈果夫导淮人海工程初开始，即命地政局派员调查预定新
运河路线一带之地价格，一面开始测量，到1937年夏天，测量完竣，并经复查无误。
预计为新运河发行公债1200万元，即以运河开辟后的土地增值来偿还。预计运河工
程，一年半可以完成。完成后陆续收取沿河土地增益积，两年半可以还清。所发公
债，预定为五年还清本息之短期公债。1937年，如果不打仗，预计下半年即开工，
上半年已命令停止该道路线土地之买卖，杜绝投机，所有开辟新运河的有关章则均
经订定，由省府会议通过，在章则中特别规定，凡属为新运河开辟努力之人员，得
由省政府按其成绩，奖以宅地，并由省政府选择适当中心地区，将来可发展成市镇
者，先收购若干之地，当作奖励宅地之用。原章程严禁工程人员作土地的投机，所
以又有这一规定，以为人情之调剂，一方面杜绝其私购土地，一方面仍予以获得土
地的希望，而鼓励其努力工作。一切事前准备，都比导淮人海水道及其他水利工程，
来得周密。以往没有把地政与水利工程配合起来，实在是一种疏忽。
陈果夫于1934年，与其他四委员连署，向中国国民党第四届中央执行委员会第
四次全体会议提出：“推行本党土地政策纲领”案，经全会通过。
陈果夫随即在江苏实行了他的提案，办理江苏省的地政，分两方面进行：一方
面是治标，为开办土地陈报，以整理财政为目的。最初有江宁式的土地陈报，后来
萧县办得比较详密，所以又有萧县式的土地陈报。所谓土地陈报，就是要地主陈报
他的土地，同时，就土地来查明其地主，使地与主联系起来，田赋不易隐匿、规避、
转嫁。虽然是一种临时治标之计，但技术上却也费了一番工夫去研究，财政上也收
了不小的效果。至于另一方面治本，便是丈量土地，整理地籍。这件事前任已着手
办理，设省地政局，专司其事，进展也相当的切实。陈果夫接任不久，就知道有三
县已丈量完竣，开始登记地籍。前任向国外订购测量仪器甚多，后来江南富足各县，
又各别添置了不少。有此基础，所以大规模办清丈，也就省事得多。至1937年下半
年，江南各县丈量已毕，且有十县以上，将土地登记办好。已实行征收新式的地价
税，以代替相沿数千年之田赋，实为我国历史上之创举。苏北有一半县分丈量将竣。
还有一半，正在开始。再有一年，全省上地丈量可以告成。再过一年，全省土地登
记亦可办竣，地籍便可清清楚楚，现代式的地政亦可告一段落了。乃因战事，未竟
全功。江苏的地政，虽因战事停顿，但其重要图籍仪器，及一部分在江苏训练出来
的地政人才，都撤退到后方。器材存在四川万县。后方各省，后来在抗战时期所以
能做了一些土地丈量工作，大半利用江苏撤退下来的人力与器材，这也未始不可以
说“失之东隅，收之桑榆”。
“中央”会经通令建造公墓，并禁止农田造墓，这原则本来是对的，不过只能
适应将来，却不可追诉过去。如果把原来散漫在农田中的坟墓，要坟主把这们集中，
改迁公墓，一定会引起人民极大的反感。尤其浙江宁、绍一带的坟墓，多用石头，
造的非常坚固，更难得搬动。所以江苏并未依照办理，因为中国未有大规模用机器
耕田，田里有坟，不十分影响耕作。等到农业机械化了，这问题自然会解决。现有
的坟墓虽然尽不必迁，而适当的利用还是应该的。所以规定坟幕上应种农业副作物，
或蔓藤之瓜果等类。在山地之坟墓，必须种植树木，经三年而不植树者平其坟，这
样就可以地尽其利了。
苏北若干地方很多屯田，从前归军事机关管理，其收人大半为办事人员中饱。
实际上这些屯田年代久远，已失去屯的意义。所以“军政部”视之如累赘，管也不
好，不管也不好。导淮会为了黄河滩的土地问题，与“军政部”商量，哪知“军政
部”竟将全部旧屯田及所管其他公地，交了出来。导淮会接管以后，在海州有左右
营两大块土地，先将地籍整理，次将地权完全归诸耕者所有，实行了耕者有其田。
这样一来，农户皆大欢喜。以后即与其他土地一样，向政府缴纳地税。这些屯垦的
兵，经过了多少年，早已是普通老百姓，而因为名义上是屯田，每年受不法军人的
骚扰敲诈，一旦使之名符其实，所以都非常感激政府。这一经过，也可以作为以后
办理屯垦的参考。导淮会为了筹划人江水道经费起见，用了2万多元，测量了“军政
部”拨给的黄河故道于公滩公地数万亩。这些地，原来是老百姓随便占用的，但规
定为“中央”所有之公地，所以不向县政府纳税，而另有一批有力者，却向他们收
钱。“地政局”把这些地切实丈量清楚后，做好了土地所有权状及蓝图，规定收租
规则，和耕种的老百姓订立租约，每年分两期收租。
在那时，全国地政以江苏居首，成绩斐然。
1930年6月，国民政府公布“土地法”，同日施行。但有若干处本身有漏洞，在
各省不能行或行不通，以致成为具文。1935年11月，中国国民党召开第五次全国代
表大会，陈果夫当选第五届中央执行委员，并被推为中央常务委员、中央政治�