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待外国显贵人士，必要时为他们提供译员并安排适当的住宿地；另外他还参
预国家的祭祀活动。宗正负责保存宗室的记录，着眼于维持正确的席次，这
是唯一始终由刘氏皇室成员掌握的高级官职，有时宗正被要求召唤一位刘氏
家族成员到长安，此人将作为皇帝将受到人间最大的照顾。③
九卿的最后两位与财政和经济有关。大司农掌管主要的税收 （用钱和谷
物支付的土地税与人头税），税收用来支付官员的俸禄和供给军队需要的给
养。大约从公元前120年起，大司农负责执行特定的经济措施，比如国家的
盐铁专卖，控制或平抑物价以及运输。少府负责征收小额税收，如山川、湖
泊的收获物；少府的职务是维持皇室的生活，因此掌管了一批医药和音乐方
面的工场和机构。它的辅助机构之一为尚书台。①
在三公与九卿的领导下还有许多其他的小型官署。在丞相有效地管理行
政工作时，大约有300多名辅助人员在各种机构为他服务，但后来减少到30
② 《汉书》卷十九上，第724 页。惠帝与吕后统治时期曾设两位丞相，两者之中左丞相的地位更高。
① 《汉书》卷十九上，第725 页。
② 何四维：《汉代廷尉的职能》（即将出版）。
③ 《汉书》卷六十八，第2947 页记载了宣帝根据这种程序被奉迎即位的情况。
① 关于两个财政机构的不同职责，见以下第10 章；加藤繁：《中国经济史考证》（东京，1952—1953）第
4 章；鲁惟一：《西汉经济协作的几个尝试》，载司徒尔特· R·拖拉姆编： 《中国国家权力的范围》（伦
敦和香港，1985），第237—266 页。
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人。为九卿中的有些人服务的部分机构相对地说小而简单。比如，廷尉的助
手有一名丞、两名监（左监、右监）、两名平（左平、右平）。在有的情况
中，则涉及更多的部门。例如太仆，他指挥着十四个机构，各机构配备了自
己的令、丞、监和长。各辅助机构之间有相当多的重叠交叉；比如丞相的官
署负责挑选官职候选人，执行刑法，管理盐铁工业；这些事又都在九卿的管
辖范围之内。
其他独立的官职，其品级稍低于九卿，其中包括太子太傅，少傅，匠作
大将，皇后、太子及皇太后的家庭的管事即詹事和水衡都尉。与九卿同样，
这些官员都有助手和下属 （匠作大将控制着七个官署，每个官署有自己的令
和丞，如管理建筑材料仓库或东苑木材的令和丞）。
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郡与地方政府
随着秦汉政府努力巩固中央的权力并把权力扩展到新近渗透的地区，郡
及地方政府的机构也发展起来。随着行政管理问题的出现，制度也同时发展
起来，使授权能顺利和有效地进行。但是历届政府象它们的继任者一样，证
明没有能力一方面把相当大的权力委托给郡使之具有生命力，同时又能大力
保持地方对它们的忠诚以防止分裂主义。
秦汉帝国有大片地区不能充分贯彻政府的政令，因为没有足够的官员，
以使郡和地方的行政能遍及各地。有的地区，如黄河谷地，行政管理工作相
对地说相当先进和密集，因为它在帝国时期之前就有长期的行政传统的基
础；那里的土地生产力高，人口也习惯于过组织起来的生活。而在其他地区，
如西北或西南地区，郡级单位要大得多，人口也分散和稀少；这里的官员或
多或少是与世隔绝的，很可能被那些没有被中国生活方式同化的异族包围
着。在那里任职的官员进行职权尽可能广泛的活动，如收税、征用劳役、维
护法律和秩序。①
秦、汉时期绝大多数人口在村庄里生活，在土地上劳作；因此，大多数
中国人接触到的官员就是县、乡最低一级行政管理机构中的官员。但是在考
察县、乡级机构以前，有必要了解那些包括它们的更大的行政单位。
郡的主要行政单位
秦汉帝国的行政单位是或者作为郡，或者作为国而进行治理的，这一章
的“Province”，即指这两种行政单位。几个世纪以前，郡已在前帝国时代
的某些国家里出现，那里是任命郡守去进行管理的地区。除去给特定的家族
的封地之外，秦朝在整个帝国设郡作为行政的标准形式，这彻底改变了以往
②
的传统。在帝国建立时，直接被中央政府控制的领土依秦制划为15个郡，
郡的周围就是国。
到了前汉后期，郡的数量增加到83个，原因是政府接管了王国的领地，
把大郡划分为小郡，和把势力伸入中亚和其他新领土之中。按已掌握的下一
①
个行政单位的表格，公元140年共有80个郡。郡的大小不论在面积上和人
口上，都相差很大。公元1—2年的统计提出了几个有代表性的郡的数字，见
表11。
对京畿有特殊的安排。在秦朝，这里由内史管理，官职与中央政府的匠
① 关于郡及地方政府的详细论述，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》第3 章；严耕望：《中国地方行政制度
史》，第一部分，《秦汉地方行政制度》。毕汉斯教授在另一项研究中论述了在扩张和殖民的不同阶段，
中国东南部分地区的行政控制的进展情况（见毕汉斯：《唐末前中国在福建的移民活动》，载埃盖罗德与
格拉赫恩编： 《高本汉汉学纪念文集》（哥本哈根，1959），第98—122 页。关于偏远郡的官员被隔绝的
情况，见嘉德纳： 《朝鲜古代史》（堪培拉，1969），第18—24 页。
② 见本书第1 章《政治变化》和《政治的统一》。
① 《汉书》卷二十八上、下和《后汉书》（志）卷十九至二十三列出了公元2 年和140 年组成帝国的郡和
国。每个单位下面都注明登记户数及人口数，以及郡和国里的更小的单位（比如县）的名称。书中的注描
述了各地的特点，如专门的产品及为监督特殊任务或特种物品生产而设的机构。表11 的数字即来源于这些
材料。
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作大将平级，稍低于九卿。汉承秦制，但最后把这个又大又重要的地区划分
为两部分 （公元前135年），后来又划分为三部分 （公元前104年）。其官
员享有专门头衔并一直是中央政府的成员；但在其他方面，这些部分的行政
管理基本上与各郡一样。②
上面已经谈过汉代开国初年设立王国、把它们给刘氏宗室诸成员，以及
③
它们的权力和领土减少过程等情况。 所谓王国，是从其领土的角度来考虑
的，它们父子相传；或许国与郡之间的根本区别就在这个方面；郡守各人的
任期由中央政府委任。诸王每年必须去朝廷朝觐，并报告他们治国的情况；
除非从皇帝那里得到明确的授权，否则他们无权调动军队。
诸王在最初享有一定程度的独立性，他们有权任命他们的大
表11选出的郡的人口统计
郡名 登记的户 登记的人口
颍川 （面积最小的郡之一） 432491 2210973
牂柯 （面积最大的郡之一） 24219 153360
敦煌 （在偏远的西北地区） 11200 38335
河东 （位置居中） 236896 962912
部分官员，把他们组成具体而微的帝国政府的雏形。因此，每一个王都有自
己的相和内史为他服务。但是在公元前145年，王的独立性受到严格的限制，
当时中央政府负责对诸国高级官员的任命。这样中央政府就可以在诸国里培
①
植一批干练而忠诚的政治家，以便监督、控制清王的活动。除了接管诸王的
领地和把较大的国分成小国外，中央政府有时还改变王位的继承顺序。这种
手段可以确保继位的男人或孩子与当朝皇帝保持着比他正要取代的王国太子
更紧密的关系。诸国作为一种制度，一直持续到后汉时期，公元140年有20
国的行政单位；但大约从公元前100年起，国与郡之间的区别正在失去其大
部分实际意义。尽管还有一些不同之处——例如为郡和国效劳的官员的头
衔，可能还有征税的方法——王国已与郡一样，已成为帝国的组成部分。面
积的大小已经发生了根本的变化。公元前200年，由诸王共同管辖的土地超
过15个郡守管辖的面积；大约到公元前100年，作为郡管辖的土地远远超过
作为国管辖的土地。但是国存在到汉末，是为了行政的方便；它们是给皇室
成员赏赐或封爵的手段，或者是把持异议的皇室成员安插到远离首都而不致
造成威胁的地方的手段。秦朝郡的行政工作由三个其作用分别与中央政府的
三公部分地相对应的高级官员分管。他们之中，“郡守”（公元前148年改
称“太守”）对有条理的行政管理负最终责任，该职始终存在于汉代；“尉”
（后称“都尉”）专门负责军事事务，前汉始终设有此职，后汉除了特定的
② 京畿区在公