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因此，以民主方式控制政府的理想与用法律限制政府的理想，乃是两种极为不同的理想；再者，如果把制定规则的权力与政府治理的权力都置于同一个代议机构之手的话，那么我们就可以肯定地说，这两种理想无法同时得到实现。尽管要确使这两种理想都得到实现并不是没有可能，但是迄今为止还没有哪个国家凭借宪法规定的方式在这个方面取得了卓有成效的成就；若干国家之所以得以暂时趋近这两种理想，那也只是因为某些强大的政治传统在这些国家的盛行所致。然而，晚近以来，现行的制度安排所导致的一系列结果，却正在一点一点地摧毁着这些国家中残存的法治传统。
在代议政府的早期阶段，议会议员尚能被视作是普遍利益而非特殊利益的代表。①虽然政府需要得到议会多数的信任，但是，这却并不意味着为了实施一项政策性纲领，也必须维持一个有组织的多数。我们至少可以说，在当时的和平年代，政府的绝大多数活动都是一些日常事务，因此除了年度预算的批准以外，这些活动几乎都不需要议会的授权；而且英国的下议院在当时也正是通过审核和批准年度预算这项主要手段直接指导政府各种活动的。
①EdmundBurke就曾经把当时的政党描述为一个有原则的联盟，他们“联合起来并根据某项他们都赞同的原则采取联合行动，以增进国家的利益”（ThoughtsonTheCausesofthePresentDiscontents，（London，1779）。
第三卷 自由社会的政治秩序
长期以来，所有对现代政治略知一二的人都一直把议会程序现有的那种特性视作为当然之物并在不加质疑的情况下接受了下来，但是，当我们对这个问题进行认真追究的时候，我们却会极为震惊地发现，现代立法机构在实践和关注重点方面的实际情形，与绝大多数通情达理的人所想象的议会之间的差距实在太大了，因为在他们所构设的议会图像中，立法机构必须对改进法律秩序或完善不同利益群体必须在其间展开斗争的规则框架这类至关重要且繁复棘手的问题进行决断。因此，一个对西方现行制度安排不甚了解的观察者在对这种制度安排进行考察以后，很可能马上就会得出结论认为，我们所知道的那种政治乃是下述两个事实的一个必然结果：第一，制定限制性行为规则与这些规则应当加以约束的斗争都是在同一个场域中发生的；第二，那些凭靠提供特殊好处竞拉选票的人，恰恰是那些被认为应当制定限制政府权力之规则的人。毋庸置疑，上述两项任务之间显然存在着冲突；再者，想让那些代表主动放弃使用他们贿赂选民的权力，也实属幻想，因为他们正是凭靠这种贿选手段来维续自己地位的。
我们可以毫不夸张地说，现行代议机构的特性几乎完全是在以往的漫长岁月里由它们承担的政府治理任务所逐渐形成的。从选举议员的方法、选举周期、议会构成（变成由不同的有组织的党派所把持的机构）、议会议程与程序规则、直到议员心态这个至关重要的问题，可以说都是由议会对政府措施的关注而不是对立法的关注所决定的。我们至少可以说，在下议院或众议院，预算的审核或批准构成了每个年度的大事，但是预算与严格意义上的立法却是风马牛不相及的事情。
所有这一切都趋于把议员变成他们各自选民利益的代言人，而不是公众意见的代表。选举某个人，变成了相关选民对他曾施予他们以恩惠的一种奖赏或回报，而不是这些选民对自己坚信他在私下交往中所表现出来的善意、诚实、公允等优良品质仍将在他为公众服务的时候指导他的言行所作的一种表达。只要议员指望依赖自己所属的党派在未来三四年中给予其选民以大量特殊好处的方式再次当选，那么他所处的那种位置就决不可能使他去批准那些真正有助于公共利益的一般性法律。
众所周知，由于当下典型的议会代表都同时承担着上述两项任务，所以他们既不可能有时间也不可能有兴趣，或者说，既不会想也没有能力去捍卫（更不用说改进）那些严格限制政府所拥有的强制性权力的规则；然而，限制政府的强制性权力却是法律的主要目的之一（法律的另一个目的乃是防止人们对其他人施以暴力或强制），因此一如人们所希望的那样，限制政府的强制性权力也应当成为立法的主要目的之一。但是显见不争的是，民选议会所承担的政府治理任务却严重干扰了立法者的目的，而且还常常与立法者的目的直接发生冲突。
我们曾在前文中对最了解英国议会的一位观察者（议会财政委员会前法律顾问）所做的评论进行了引征：“对于法律人的法律（lawyer'slaw），英国议会确实既无时间也无兴趣。”①关于这个问题，我认为还有必要在这里再对考特尼·伊尔贝特（SirCourtenayIlbert）爵士的论述进行征引，因为他对法律人的法律在本世纪初英国议会中的地位作了较为充分的解释：
①参见本书第一卷第126页。
许多议员的真正兴趣并不在于法律的专门问题，而且总是倾向于让法律人依照他们自己的方式去发展他们的规则和程序。作为立法机关＇！＇，议会的实质性事务居然在于使国家机器能够正常有序地运转。为了实现这个目的而需要的法律，并不属于私法或刑法的领域，而是属于欧洲大陆论者所称之为的行政法的范畴。……每年度法规汇编中的大部分内容一般都是行政规章，而它们指涉的问题也与律师日常阅读和日常实践的问题完全无关。①
①CourtenayIlbert；LegislativeMethodsandForms（Oxford，l901），p210．
虽说以上所论在本世纪初叶还只是英国议会的实际状况，但是在今天，就我所知，当代民主立法机构的实际状况却无一不是如此。事实上，从一般的角度来看，立法者在很大程度上都对严格意义上的法律（亦即构成正当行为规则的法律人的法律）无甚了解，而且他们主要关注的也只是那些行政法的内容——这些行政法规在他们那里居然一步一步地变成了一门独立的法律，甚至在英国也不例外；然而我们知道，按照英国人在过去的理解，私法不仅限制普通公民的权力，而且也同样限制政府机构或其代理者的权力。上述事态导致了这样一个结果，即那些曾一度夸耀说像行政法这样的东西在自己的国度里闻所未闻的英国人，在今天却要受成百上千个能够发布具有约束力的命令的行政机构的摆布。
代表们之所以倾心关注政府治理而非立法工作，实是因这样一个事实所致，即这些代表都知道，他们能否再次当选将主要取决于他们所属的党派在政府治理方面的成就，而不取决于他们的立法工作。选民们在投票时所表达的只是他们对政府措施的即时性结果的满意程度，而不是他们对法律的变化所具有的只是在很久以后才会凸显出来的结果所作的判断。由于每个议员都知道他能否再次当选将主要取决于他所属的党派的受欢迎程度以及他从本党派中所得到的支持，所以他主要关注的也就只能是本党派所采取的措施的短期效果。当然，每个议员对有关原则的斟酌或考虑也许会对他最初选择加入哪个党派的问题产生影响，但是，由于他的党籍的改变有可能会终止他的政治生涯（因为他是作为某个党派的成员而当选的），所以一般来讲，他通常会把有关原则的思考问题交由本党派的领袖去解决，自己则埋头于为选民排忧解难的日常工作之中，并按照本党派的路线去处理那些极为繁琐具体的行政事务。
因此，这样一个议员的整个倾向会使他对他的选民所提出的特定要求说“行”，但是一个真正的立法者的首要任务却应当是对所有有关特权的主张或要求说“不”，并坚持主张某些事情是任何人都不能做的。不论埃德蒙·伯克（EdmundBurke）所描述的是一种什么样的理想，今天的党派一般来讲都不是以党派成员对价值达成的共识为基础的，而是为了实现特定的目的而团结起来的。当然，我并不想否认这样一个事实，即甚至在今天，党派的组成也常常是以某些因信奉共同的原则或理想而团结在一起的精英人物作为核心基础的。但是需要强调指出的是，由于这些精英人物必须通过许诺给予其他的好处才能够吸引到一批追随者，所以他们就不大可能（如果还有某种可能性的话）在忠诚于他们所信奉的原则的同时还能组成一个多数派。当然，如果一个党派所信奉的原则能够使它正当地向足够多的群体提供特殊好处以赢得多数的支持，那么这对于该党派来讲肯定是大有助益的。
在这个方面，唯社会论者可以说具有某种优势；这是因为在唯社会者实现他们的最初目标的过程中，以及在他们实现了对生产资料的控制以后不得不面对如何把特定产品份额分配给不同群体的任务的过程中，维系他们的纽带就一直是他们所信奉的一项共同原则——或者至少是那种类似于“社会正义”的东西，尽管他们在当时并未察知这类原则或“社会正义”的主张实是空洞无物的。因此，他们能够全力去创造一架新的机器，而根本不考虑它的用途；更有甚者，他们还能够把他们的所有希望都寄托在这架新机器建成以后所能够达致的成就上。但是需要指出的是，一如我们所见，他们从一开始就是以赞同废除正当行为规则意义上的法律并代之以行政命令的共识为基础的。因此，这样的立法机构实是一个彻头彻尾的政府行政机构——它所承担的工作很可能只是为计划当局的工作加盖橡皮图�