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当然，严格意义上的政府在履行其专有任务的时候不能受到规则的严格束缚，但是它的权力却正是出于这个原因而应当始终在程度和范围的方面受到限制，亦即它的权力应当始终只限于管理或使用那些由它负责的并在范围上受到严格限制的资产。然而，除了上述那些只限于管理一定数量之资产的权力以外，所有在适用范围上不受限制的其他权力却应当以实施一般性规则为限；与此同时，那些拥有制定规则之权力的人，也只得为相关机构实施这种一般性规则提供条件，而没有权力就特定措施作任何决定。换言之，所有终极性权力机构都应当受到正义标准的约束，而且也只有在它准备遵循一项将在所有相似的场合中都予以适用的原则的条件下，它才有自由去做它想做的事情。
长期以来，宪法的目的一直在于防止一切妄为之举（原译：专断的行动，arbitraryaction译成专断没有表现出其任意性的涵义，arbitrary强调不遵守于一般法则的，可以是个人随心的，或无由的，或者法官们不据法律而颁布的裁决，而“专”字则强调独享，特有，集中，如无产阶级专政，但译为“妄”则增加了荒诞的意味），但是迄今为止，还没有哪一部宪法成功地实现了这个目的。那种认为宪法已然成功实现了这个目的的观点，实际上把人们引入了歧途，因为它致使人们把“妄为的（原译：专断的）”（arbitrary）与“违宪的”（unconstitutional）这两个术语误作了同义词。需要指出的是，虽说防阻妄为之举（原译：专断行动，以下做了相应的替换）乃是宪法的目的之一，但是这决不意味着遵循一部宪法就必定能够达到这个目的。这个方面所存在的混淆，实是因法律实证主义的错误观念所致。一如我们所知，能否有效地防止妄为之举，确实是检验一部宪法是否实现了宪法所旨在实现的目的的判准；但是，这并不意味着每一部宪法都确立了一项评断何为妄为者的适当标准，也决不意味着一部宪法所许可的某种行为就不再可能是妄为之举了。
如果最高权力机构必须始终通过遵循一般性规则来证明它的意图是正义的，那么这就要求人们作出相应的制度性安排，从而导致一般性准则总会优先于执政者某些特别的意愿一一即当绝大多数人都赞同某项特别措施时，极少数人会利用要求遵守一般性原则来办法来反对。（这并不和前面所说的矛盾，禁止以少数服从多数来立法这类行为是完全合理的，但要允许某些特例可行）＇原译：以确使一般性规则能够始终支配权力持有者所具有的特定欲求——一个多派赞同采取某项特定的行动而另一个少数派则准备遵循一项会否定上述特定行动的一般性规则的时候，亦须确使一般性规则能够始终处于支配地位。（这种情形与防阻一切妄为之举的目的并不冲突，因为只要还允许人们赞同一项特定的行动，那么倾向于禁止所有那类有争议的特定行动就是完全合理的。）＇换言之，即使是最大的多数派亦须如此，因为只有当它准备明确废除某项先已确立的规则并准备遵循一项新规则的时候，它才能够在实施强制性行为的方面违反该项业已确立的规则。真正意义上的立法应当始终是致力于按既定的原则行事，而不是见机行事（原译：一种依照既定原则行事的担当，而不应当是一种有关如何在特定场合中行事的决策）。因此，立法必须从根本上追求长远的效果，并指向特定情势尚不为人所知的未来；与此同理，立法机关制定的法律也必须旨在有助于不确定的任何人去实现他们所具有的同样不为其他人所知道的目的。当然，要想成功地完成这项任务，我们就必须有一些能够自由地从他们为整个社会制定的规则所具有的长远可欲性这个角度出发去看待他们所承担的任务的人，而不需要那些狭隘地盯着特定情势或者一心想谋得特殊利益群体支持的人。
因此，真正的立法从根本上说是一项需要远见的任务，其程度甚至要超过设计一部宪法所需要的远见，但是不能否认的是，真正的立法却与设计一部宪法的任务颇为不同，因为立法必须是一项持续不断的任务，亦即一项必须持之不懈地以渐进的方式去努力改进法律并使之与新情势相适应的任务——尤其当司法（jurisdiction）无力与事实和意见之迅速变化保持同步发展的时候，我们就更需要用立法作为救济手段了。尽管这种立法工作只会在相隔一段时间以后才要求立法者作一次正式的决议，但是它却需要立法者对这些问题给予持续的关注并进行不断的研究；就此而言，那些忙于拉拢支持者和忙于处理那些需要即刻解决的迫在眉睫的问题的政客们是不可能有时间去关注和研究这些问题的。
严格意义上的立法任务之所以与立宪任务不同，还有另一个原因，即真正的立法任务所关注的规则要比一部宪法所包含的规则更具普遍性。一部宪法所关注的主要是政府的组织问题以及如何把不同的权力分配给政府各部门的问题。尽管把一些实质正义的原则规定在“建构”（constitution）国家组织的正式文献之中进而使这些特殊的保护措施得到明确规定的做法常常是可欲的，但是同样不争的是，一部宪法从根本上来说乃是一种上层结构（asuperstructure），它的目的就是要为实施现行的正义观念提供服务，而不是为了明确阐明或规定这些正义观念，因为一部宪法不仅预设了正当行为规则系统的存在，而且所提供的也只是一套实施这些正当行为规则的常规机制。
鉴于本书的论述安排，我们将在后文对这个问题作进一步的讨论；我们在这里只想指出，正如真正的立法任务不同于政府治理任务一样，它与立宪任务也不尽相同；因此，正如真正的立法任务决不应当与政府治理任务相混淆一样，它也决不应当与立宪工作有丝毫的混淆。我们由此可以得出结论认为，如果要避免这种混淆，我们就必须确立一种分为三层的代议机构制度（athree…tiedsystemofrepresentativebodiess）：一层机构关注那种具有准恒久性的宪法框架，只是间或在这个宪法框架被认为有必要加以修改的时候才对它作出修正；另一层机构承担如何以渐进的方式改进一般的正当行为规则这项持续不断的任务；而第三层机构则关注当下的政府治理活动，亦即管理或调配由它掌控的资源的问题。
第三卷 自由社会的政治秩序
一如我们所知，民主（democracy）这个概念的含义已经经历了各种变化，其原因就在于人们越来越频繁地把民主这个概念从它所适合的政治领域转而适用到了其他各种领域——而这个概念在其他领域中的适用是否具有意义则是大可怀疑的①：如果说唯社会论者使用的诸如“人民民主”（people’sdemocracies）这类术语中的“民主”概念明显缺乏民主所应具有的最为基本的特征，那么他们依此方式对民主这个概念所做的持久且处心积虑的滥用，是否还能够使这个概念恰当地指称它原本所旨在表达的那种理想呢？当然，我们不可能在这里对民主这个概念的含义所经历的种种变化做详尽的探究；而我们之所以在上文简略提及了民主这个概念的一些变化趋势，则主要是因为这些趋势正在使“民主”这个术语的含义变得更加含混不清了，甚至还把这个术语变成了人们“拜词教”（awold－fetish）的一个对象，亦即变成了某个希望根据自己的特殊欲求来型构社会的群体所提出的任何要求的合法性外衣。
①有关这个问题，见WilhelmHennis，Demokratisierung：ZurProblematikeinesBegriffs（Colognen，1970）。
当人们在各种组织之运作方式的方面要求更多民主的时候，这些要求的合法性实际上变得更为可疑了。只要我们对谁应当被视作是这些组织的“成员”进而有权参与管理这些组织的问题进行追问，这类要求中所隐含的问题即刻便会凸显无疑。我们实在不明白：为什么一个为了自己的利益而向某个组织出售自己服务的人就应当据此而在该组织的运作方面或在决定该组织的目的方面也同样拥有某种发言权。众所周知，指挥一场军事战斗是不可能采取民主方式的；即使是像盖一幢房子或从事政府官僚机构的某项工作这类简单的事情，也是不能诉诸民主方式的。
对于这个问题，我们当然还可以作进一步的追问：究竟谁是一家医院的“成员”、谁是一个酒店的“成员”、谁是一家俱乐部的“成员”、谁是一个教育机构的“成员”、谁又是一家百货商店的“成员”呢？是那些服务于这些机构的人呢？还是那些得到这些机构服务的人呢？抑或是那些为展开这些服务而提供必要物质手段的人呢？我之所以在这里提出这些问题，主要是为了阐明这样一个要点：尽管我们仍在使用民主这个术语而且还认为应当捍卫它所描述的那种理想，但是这个术语却已经不再能够表达一种毋庸多加解释人们便能够信奉的明确观念了；再者，人们在今天常常用它来表达的某些含义，甚至还变成了对它曾经指称的那些理想的严重威胁。尽管我本人坚信，政府应当根据人民之多数所认可的诸项原则来运作，而且如果我们想维护和平和自由，那么我们就必须如此运作政府，但是我也必须坦率地承认，只要民主这个术语被用来意指政府应当根据那种不受约束的多数之意志来运作，那么我就不仅不是一个民主主义者（ademocrat），甚至还认为这样的政府治理是邪恶的，而且从长远来看也是不可行的。
这里产生的乃是这样一个问题，即那些信奉原初民主理想的人在今天是否还能