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一如我们在前文中所指出的那样，那种把制定正当行为规则的权力和指导现政府的权力都交由代议机构掌控的欲求，未必就意味着应当把这两种权力都交由同一个机构支配。事实上，早期发展阶段的代议制度已然揭示出了另外一种可能性，即人们完全有可能以一种与此不同的方式解决这个难题。①对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制（controlofrevenue）来实现的。从14世纪末起，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”（moneybills）所享有的排他性权力；当时，上议院作为英国的最高法院，仍然享有着对普通法规则之发展的最终控制权。显而易见，上议院在承认下议院拥有控制政府即时性行为的排他性权力的同时，当然也会反过来要求掌握通过法律来修订正当行为规则的排他性权力；这种要求难道不是太天经地义太自然而然了吗？
①重构代议机构的这个设想，到目前为止，我已经考虑了相当长的时间。在此前撰写各种论著的时候，我对这个设想就做过一些简要的概括。我认为，最早讨论这个设想的文字乃是以“NewNationsandtheProblemOfpower”为题发表的一篇笔谈，载于theListener；no。64；London；10November1960。又请参见“LibertadbayolaLey”inOrientacionEconomica；Caracas；April1962；“Recht；GesetzundWirtschaftsfreiheit”HundertJahreIndustrieundHandeiskammerzuDortmund1863…1963（Dortmund；1963；重印于FrankfurterAilgemeineZeitung1/2May1963；还载于拙著FreiburgerStudien（Tübingen；1969）“ThePrinciplesofaLiberalSocialOrder”；IlPolitico；December1966；重印于StudiesinPhilosophy；PoliticsandEconomics（LondonandChicago；1967）；“DieAnschauungenderMehrheitunddiezeitgenbssischeDemokratie”；Ordo15/16（Düsseldorf；1963）；“TheConstitutionofaLiberalState”；IlPolitico31；1967；TheConfusionofLanguageinPoliticalThought（InstituteofEconomicAffairs；London；1968）；andEconomicFreedomandRepresentativeGovernment（InstituteofEconomicAffairs；London；1973）。大多数此后发表的文字，都重印于拙著NewStudiesinPhilosophy；Politics；EconomicsandtheHistoryofIdeas（LondonandChicago；1977）。而有关这个设想的最晚近的陈述，则刊载于ThreeLecturesonDemocracy；JusticeandSocialism（Sydney；1977）；也可参见此演讲的德语、西班牙语和葡萄牙语的译本。
只要当时的上议院所代表的是一个较小的特权阶层，那么这样一种发展进程实际上就是不可能的。但是从理论上讲，依照职能进行分权（divisionbyfunctions），而不是根据各机构所代表的不同阶级来分权，便有可能促成这样一种局面：第一，下议院能够获得支配政府机构以及由它掌控的物质财富的充分权力，然而却只能够在上议院所制定的规则框架内实施强制措施；第二，在组织并指导政府担当应当由它履行的职责的时候，下议院享有完全的自由；第三，为了指导政府官员在处理或配置国家财产方面所采取的行动，下议院也可以制定它们所赞同的任何规则；但是除了要求私人公民遵循上议院所认可或制定的规则以外，无论是下议院，还是它的工作人员，都不得对私人公民实施强制。因此，如果政府在当下所承担的事务由下议院的一个委员会来负责，或者更为确切地说，由该委员会的多数来负责，那么这种做法也是完全合乎逻辑的。此外，这样一种政府在实施它所拥有的支配公民的那些权力的时候，也会受到它无权为了实现特定的目的而加以改变的那种法律的控制。
这样一种依照职能进行分权的方式，不仅要求而且也会逐渐促使人们对正当行为规则与政府组织指令作出泾渭分明的界分。毋庸置疑，这种安排还肯定会要求人们在此基础上建立一个更高层的司法权力机构：它能够裁定这两个代议机构之间所发生的纠纷，并通过这种实践而以渐进的方式对上述两类规则作出更为精准的界分。需要强调指出的是，这两类法律，亦即私法（包括刑法）与公法，之所以在今天变得含混不清，实是因为人们用同一个术语即“法律”来称谓它们所致。
事实上，那种把两项截然不同的职责完全集中于同一个机构的做法，使法律这个概念变得越发含混不清了，而不是像我们在上文中所说的那样，逐步廓清了正当行为规则与组织规则之间的基本界分。我们业已指出，界分这两类规则的工作确实是很困难的，甚至还给当代法律理论研究者提出了一些特别棘手的难题。但是，它却不是一项无法完成的使命，虽说要使这个难题得到圆满的解决，还需要进一步增进我们对这个问题的理解和认识。在过去，我们正是经由对这个问题的理解的增进，才使得法律得到了发展。
第三卷 自由社会的政治秩序
如果我们能够对那些在当下都被称之为法律的两种不同的规则作出明确的界分，那么我相信，我们便能够通过较为详尽地阐释与此相关的那种宪法性安排（constitutionalarrangements）的方式而使上述界分的重要意义得到更为集中且明确的揭示。根据这种宪法性安排：第一，我们能够在两种不同且独立的代议机构之间确保一种真正的权力分立；第二，狭义上的法律制定工作与严格意义上的政府治理工作都将以民主的方式得到展开，但却是由不同且彼此独立的机构加以实施的。我之所以要对这样一种宪法性安排作出扼要的阐释，目的并不在于提出一个宪法方案供人们现在实施。当然，我也不是想据此建议，任何一个拥有坚实宪政传统的国家都应当用一部根据本书所提出的原则而制定的新宪法去取代该国现有的宪法。毋庸置疑，如果我能够在这里以一种简明的方式把一部包含了我在前几页中讨论过的一般性原则的宪法概述出来，那么我想这些一般性原则肯定会因此而获得一种更为明确且具体的形式；但是，除了这个事实以外，我之所以觉得有必要对这种宪法性安排作出扼要的概括，实际上还有另外两个原因。
首先，世界上只有为数极少的几个国家颇具幸运地有着一个强大的宪政传统。的确，在英语世界以外，很可能只有北欧的几个小国和瑞士有这样的传统。大多数其他国家保有宪法的时间长度还不足以使它在这些国家成为一个根深蒂固的传统；此外，其间的许多国家同时还缺乏相应的传统和信念作为宪法的支撑——然而我们知道，正是这些传统和信念，在那些较为幸运的国家中始终构成了它们的宪法得以有效发挥作用的基础，尽管这些传统和信念并没有明确陈述出宪法所预设的全部内容，甚或还没有形诸于文字。当然，新兴国家的情况就更是如此了，因为在这些国家中，甚至连一个与欧洲国家长期信奉的法治理想略具相似的传统都没有；据此我们可以说，这些新兴国家实际上只是从欧洲国家那里移植了民主制度而已，但是它们却没有这些民主制度所预设的信念和观念作为它们的坚实支撑。
需要强调的是，如果我们不想让移植民主制度的种种尝试归于失败，那么我们在建构这种新的民主制度的时候，就必须对大多数作为这些制度之基础的未形诸文字的传统和信念给出详尽的阐释，因为在成功的民主制度中，正是这些传统和信念曾在相当长的时期内制约了人们对多数权力的滥用（abuseofthemajoritypower）。当然，大多数移植民主制度的尝试已告失败的事实，并不能够证明民主这个基本观念不具有现实适用性，而只能够证明这样一个问题，即那些在西方国家曾一度运行大体良好的特定制度乃是以人们默会地接受某些其他原则这个预设为基础的——这就是说在西方国家中，这些为人们以默会方式承认的原则在某种程度上得到了人们的遵循；因此，在那些尚未认识到这些原则的国度里，人们就必须把这些默会性原则作为宪法的一部分明确写进成文宪法之中，就像把其他的原则写进宪法一样。我们没有权利声称，在我们这里行之有效的特定的民主制度，在其他的地方也必定会行之有效，因为经验似乎表明，这些民主制度在其他地方并不奏效。因此，我们完全有理由作这样的追问，即西方代议制度以默会方式预设的那些观念，究竟如何才能够被明确地纳入到这类成文宪法之中呢？
其次，那些包含在本书拟定的宪法方案中的原则，或许还与人们在当下努力创建新的超国家制度（supra…nationalinstitutions）的尝试有着某种相关性。人们日益认识到，我们有望制定出某种类型的国际法，但是需要指出的是，至于我们是否能够甚或是否应当在一些纯粹的服务性机构以外建构一个超国家政府（asupra－naionalgovernment），则是颇有疑问的。不过有一点则是显见不争的：如果要使这些努力不致失败甚或不致产生弊多利少的结果，�