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式拟旨。所以宰相面取进止的诏文，仅是一种草案或条陈，而不再是定旨出命的定稿
，这与唐代宰相之熟拟相差就很大。宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰
相，至少皇帝就不仅有同意权，而有参加意见之权了。宰相不过是奉命行事，所以君
权就重，相权就轻了。再说，政府的一切重要指示，本来也并不全要有皇帝诏敕行之
的。在唐代，政事堂号令四方，其所下书曰堂帖，宋初还有此制，当时并谓堂帖势力
重于敕命。但后来便有诏禁止，中书不得下堂帖，于是改用劄子指挥。其实劄子也还
如堂帖。后来有一地方官，不服中书处分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事须降敕处
分，即用劄子，亦当奏裁。这不是宋代一切政令之决定权便全归了皇帝吗？这一制度
，到神宗时，还是废了，仍许用劄子。据此诸点，可证宋代宰相之失职。
然而我们也不能因此便联想到像我们现代所说的中国传统政治只是独裁与专制。
宋初有一件故事，宋太祖时，遇某官出缺，他叫宰相赵普拟名，赵普拟后交给太祖，
恰好这人是太祖平时最讨厌的，他愤然说：“这人怎好用”，就把这名纸撕了，掷在
地。赵普不做声，把地上废纸捡起来藏了。过一两天，太祖又要赵普拟，赵普早把前
日捡起的破纸用浆糊黏贴了携带身边，即又把这纸送上。太祖诧问：“如何还是此人
”，赵普答道，据某意见，暂时更无别人合适。太祖也悟了，点头说：“既如此，便
照你意见用吧！”
我们讲到这一故事，还可想象赵普到底还有一些宰相大臣传统的风度。但实际上
，赵普并不是一个道地读书人，只因宋太祖信赖他，同时也并无其他像样人物，他才
做了宰相。在他做了宰相以后，太祖还时时告诫他，说你做了宰相，该抽空读书，所
以他才读《论语》。后来人却说赵普已半部《论语》治天下，大概他读《论语》，也
没有好好仔细读。然而赵普却已是宋代开国一好宰相，即就前讲故事便可见。这并不
是赵普个人如何般杰出，这只是一个传统的历史习惯该如此，当如此，而赵普也如此
了。那时相权虽低，我们仍该根据历史事实，不能单凭自己想象，骂中国传统政治全
是帝王专制与独裁。而且宋王室家训相传，要尽量优假士人，不许开诛戮朝官之戒。
而北宋诸帝，也比较无暴虐，无专擅。宋代制度之缺点，在散，在弱，不在专与暴。
直到南宋宁宗时，已快亡国，皇帝时时下手条，当时称为御札，还激起朝臣愤慨，说
事不出中书，是为乱政。可见宋代相权，还有它传统客观的地位。我们此刻只根据历
史来说宋不如唐，所谓宋代宰相失职，一切仍是制度问题。并不是只有皇帝专制，更
不要制度。
丁、谏垣与政府之水火
现在再讲到宋代的监察官：其先在汉代，监察权由副宰相御史大夫来行使。当时
御史大夫的监察范围，外面是中央地方内外百官，内面是王室和宫廷，全属御史大夫
监察权所及。御史中丞是一个副御史大夫，这是专门监察王室和宫廷的，也可说是监
察皇帝的。另一御史丞，则监察政府，不论中央地方都在内。故就职权分配言，御史
大夫是宰相的耳目或副手。宰相发命令，副宰相则帮他监察。那时宫廷和朝廷，既是
一体受宰相之节制，自然监察权也要内及宫廷了。后来御史退出皇宫，单独成为御史
台，其职权便只限于监察政府，而没有监察皇帝和宫廷的权。但政府官职中，还是由
监察皇帝的，这叫做谏官。谏官也远自汉代便有，如谏议大夫之属，在汉属光禄勋。
就其官职名义，便是专叫他追随皇帝，在皇帝近旁，专来谏诤和讽议皇帝的言行。光
禄勋乃九卿之一，隶属于宰相，则谏议大夫当然是宰相的下属。及到唐代，此种谏官
，都属于门下省，和前面讲过掌封驳的给事中同属一机关，如谏议大夫、拾遗、补阙
之类都是。大诗人杜甫就做过拾遗。这些官，阶位并不高，亦无大权，但很受政府尊
重。大抵是挑选年轻后进，有学问，有气节，而政治资历并不深的人充任。他们官虽
小，却可向皇帝讲话。“拾遗”如东西掉了重新捡起，这是指皇帝遗忘了什么，他可
以提醒他。“补阙”是指皇帝有了什么过失、要替他弥补。此外还有司谏、正言等，
总之正名定义，他们都是专向皇帝谏诤过失的。唐制，皇帝朝见文武百官后，通常没
有特殊事情，很快就散朝。散朝后，皇帝另和宰相从容讨论，这时候旁人不得参加，
而门下省的谏官们独在例外，他们常得随从宰相参加列席。这因宰相有时有不便同皇
帝直接讲的话，却可让这些小官口里讲。皇帝若生气，也无法直接对宰相。他们讲的
对，固然好，讲错了，也无妨大体。因为他们的名义就是谏官，本来要他们开口讲话
。他们人微言轻，阶位不高，讲差话也自可愿。所谓言者无罪，听者足戒。有他们随
从在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接冲突，而宰相要讲的话，却由他们口里讲了，这
是政治上的一种技术问题。这些技术，当然也由于一种理想之需要而生。所谓理想需
要者，便是君权相权间之调节。这一关系如下：
皇帝——》宰相——》谏官——
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皇帝用宰相，宰相用谏官，谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。这和御史大夫不
同。御史大夫是监察政府百官的，谏官不监察政府，他只纠绳皇帝。如是，若把谏官
也看作是监察官，则中国历史上之监察官，应分台谏两种。台是指的御史台。唐代的
台官，虽说是天子的耳目，而唐代的谏官，则是宰相的唇舌。御史监察权在唐代已离
相权而独立，但谏诤权则仍在宰相之手。这一制度，到宋代又变了。谏官本隶属于门
下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。换言之，这些谏官，现在是不直接属于宰相了
。而且宋制，谏官不准由宰相任用，于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之
设，用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相，对皇帝才称谏，而且谏官也明明是宰相
的属官。现在谏官脱离了门下省，就变成了秃头的，独立的，不隶属于宰相了。而又
是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举，于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰
相。于是御垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为值，无论什么事什么地方他
都可以讲话，不讲话就是不尽职，讲错话转是不要紧。而且这些谏官阶位低，权柄小
，只是些清望之官。本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官
。他们讲话讲错了，当然要免职，可是免了职，声望反更高，反而更有升迁的机会。
所以宰相说东，他们便说西，宰相说西，他们又说东。总是不附和，总爱对政府表示
异见。否则怎叫谏官，怎算尽职呢？这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责
的反对机关。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪，只要是谏官，人人可以
单独发表意见。政府却不能老不理他们的意见。这一风气，是从宋代始，这也算是清
议。清议总是政府的对头。清议固然未必全不好，但政府总是有擎肘。谏官台官渐渐
变成不分。台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁，
变成没人管。做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，又如何得施展？
但上面所述，多半还是些人事，而非属于制度。若论制度，宋代大体都沿袭着唐
旧。只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己，换言之，这是小兵不放心大
臣，这也罢了。他们种种措施，自始就不断有人反对。但因宋初承袭五代积弊，社会
读书人少，学术中衰，反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局，来为有宋
一代定制创法。后来皇帝读了书，懂得历史，懂得政治，社会读书人多了，学术中兴
，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗积弊，加以改革，但积势已成，急切反不过来。
范仲淹失败在前，王安石失败在后。宋神宗一意信任王安石，要他来变法，然而谏官
与宰相互相对垒，互相水火。而当时的谏官，又不像现代西方的所谓反对党。谏官是
分散的，孤立的。他们的立场，好像是专在主持公议，并非为反对政府。在道义的立
场上，比近代西方的反对党更有力。宰相不听他们的话，他们就求去，去了名更大。
另一人上来，还是依照前一人的主张，继续反对。政府又不能不要这些官。这一制度
，这一风气，实在是难对付，结果便只有宰相求去。王荆公新政失败，谏垣的不合作
，自然是一原因。皇帝尽管信任宰相，也无法扭转这局面。连皇帝加上宰相，依然无
办法，这是宋代制度特有的弱症。只要到后来，谏官锋芒太凶了，闹得太意气，太无
聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势，然而
权相奸臣又从此出头了。无制度的政府，哪能有好施为，哪能有好结果。
戊、宋代地方政府
宋代制度，一面是相权衰落，另一面则是中央集权。讲到中国的地方行政，只能
说是汉代好，唐代比较还好，宋代就太差了。
宋代地方政府分三级。最高一级称路，相当于唐代之道。中一级是府、州、军、
监，相当于唐代之州府。最低一级仍是县。最先分十五路，后来分成二十多路。自五
代以来，地方行政长官全属军人。宋太祖杯酒释兵权，把各将官的兵权削了，武臣不
再带兵，自然也不准再管地方民政。这些勋臣武官，也在长期混乱中厌倦了，觉悟了
，不再争持。他们仅拥一官号，中央替�