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权的分配。即就汉唐宋明清五个朝代来看中国历史上政府职权分配之演变，我们便可
借此认识中国传统政治之大趋势，及其内在之根本意向。第二范围想讲考试和选举。
照理应该先讲此一项，让我们先知道中国历来政治上规定着哪种人才可参加政府，由
是再讲这个政府之怎样组织，及其职权之怎样分配，就更容易明了其内在之意义。因
为一国的政权，究竟该交付与哪些人，这是第一义。至于政府内部各项职权之究应如
何分配，这已属第二义，中国历史上考试与选举两项制度，其用意是在政府和社会间
打通一条路，好让社会在某种条件某种方式下来掌握政治，预闻政治，和运用政治，
这才是中国政治制度最根本问题之所在。至于政府内部职权之怎样分配，这是政府的
组织法，却并非产生政府的根本大法。因此照理言，第二范围更重于第一范围。但我
下面所讲，因求简捷易明，故而将此两个项目之先后倒转了。第三个范围则讲政府的
赋税制度，这是政府关于财政经济如何处理的制度。这一范围也可看得它很重要。中
国以前专讲制度沿革的第一部书，唐代杜佑的《通典》，最先一门是食货，即是上述
的第三范围。次讲选举，即上述第二范围。再讲职官，便是上述第一范围。现在为方
便讲述起见，先职官，次考试，再次食货。而第三范围又只讲关于田赋的一项。第四
范围我想讲国防与兵役制度。养育此政府的是经济，保卫此政府的是武力。这一范围
也极重要。其他如学校制度教育制度等，本也很重要，但我想单从此四个范围，来指
陈历代政治制度的沿革，纯从历史事实上来比较它的好坏，根据当时人的意见来说明
它的得失。在此四范围以外的，则暂不涉及了。
一、汉代政府组织
甲、皇室与政府
严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是
一种封建的统一。只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各
地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区
分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代之开
始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。现在专说汉代政府究
是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我
亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职
权划分。我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不
能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢
？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，
大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的
希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几
十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领
袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意
。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城
邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上
。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗
马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时
的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时
代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得
已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我
们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治
之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族
。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位
传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不
能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度
上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。
组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题
：便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职
权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰
到的一个大问题。拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开
的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇
室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政
府的领袖，负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大
题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专
制，那是和历史事实不相符合的。
要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书
处”，而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食
、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文
书的，这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈
弄愈大。最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有
十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹
的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史署
用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有
两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹，主祭祀
农桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五词曹，主
词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切
交通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总
督。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹，
管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是
宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据
这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只
有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三
个机关。这相府十三曹，此诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，
也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，
宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大
趋势看，一般意见一向是看重这区别的。
乙、中央政府的组织
现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。
丞相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御
史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代
语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞
相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相
。依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新
娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义
，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管
理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢？在封建时代
，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天
子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称
“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。于是他家里的家
宰，也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，
所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此，所以秦汉
时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰
的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工
夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史
大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的
一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实
则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇
帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，
皇帝也不过�