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好。深深地卷入这些改革之中的张九龄似乎冒犯了姚崇，这也许是因为张九
龄是与姚崇不和的张说的门生。虽然进行改革部分地是由于张九龄的鼓动，
他本人却于716年后期退隐回原籍，这显然是因为不得志。
选拔合适的官员一事并不是地方政府面临的唯一问题。朝廷此时清楚地
了解到在中央政府和州之间再设一级行政组织的必要性，它不但有助于评价
地方官员的品格，也能监督他们的施政。唐代初期，全国分成10个道，御史
们定期被派往各道视察地方的行政。706年，这些御史被采访使代替。在711
年，曾有把帝国改组成 15个道和在州以上另置一级长期性地方行政区的企
图。但这一企图失败了；在714年，重新对以前的10个道各任命采访使（现
①
称按察采访处置使）。但尽管有玄宗的提高地方行政的那种干劲和在选拔过
程中对采访使规定了任务，但他们在716年被撤消了。
重订法律
在720年以前一段时期进行的行政改革的内容几乎完全是恢复和贯彻7
世纪武后建立统治前奠定的行政准则。这些改革已经体现在685年前定期修
订和重新颁布的一整套法典，即律、令、格、式之中。685年以后，武后未
作进一步的修订，虽然编成了体现修订法典的立法 《格后长行敕》。武后垮
台后，705年在唐休璟、韦安石和苏瓌的主持下，彻底修订所有法典的工作
才得以进行。710年睿宗登基后，下令重新修订，同时指定一个包括许多法
② 其信载 《文苑英华》，卷670 第1 — 2页；《曲江集》（四部丛刊本），卷16 第9—11 页；姚的答复载
《文苑英华》，卷689 第1 页；《曲江集》，卷16 第11—12 页。715 年的奏疏载《曲江集》，卷16 第5 — 9
页；《文苑英华》，卷676 第1 — 5页。
③ 《唐会要》，卷75 第1360 页；卷81 第1501 页；《册府元龟》，卷635 第226—236 页；参见714 年更
早的诏令，载《册府元龟》，卷211 第6694 页。
④ 《资治通鉴》，卷211 第6716 页；《新唐书》，卷45 第1176 页。
① 关于706 年的专使，见《唐会要》，卷77 第1415 页；《新唐书》，卷49 下第1311 页；《通典》，卷
32 第184 页；《唐大诏令集》，卷103 第524—525 页。711 年的改革，见《资治通鉴》，卷210 第6666
页。714 年再任命按察采访处置使之事，见《资治通鉴》，卷211 第6697 页。
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律专家在内的编纂组织负责。新的法典在712年阴历二月编成并颁行。 ①
713年末，姚崇和卢怀慎领导一个被指定修订令、格和式的组织，这部
分法令与行政事务有关。修订的法令于715年阴历三月完成，然后被颁布执
行。它后来被称作《开元前令》。
在宋璟和苏颋担任宰相时，诏令又命再作修订，这一次包括刑法在内。
有些曾协助姚崇的法律专家也参加了这一工作，编纂工作成于719年，阴历
三月其成果送呈玄宗过目并被公布。它通常被称作《开元后令》并具有重要
的历史意义，因为它的大部分内容收入《唐六典》，此书给我们提供了唐代
行政法的详细内容。②
因此，从710至719年的十年是制订中央行政法典的重要时期，这种法
律旨在把中国再度置于一个精心制订的统一行政规定和实践的体制之下，所
以这十年对恢复一个强大的中央集权的帝国来说是必不可少的。
财政问题
在概括从中宗在位的后半期和睿宗时期起遗留下来的弊病的一切奏议
中，一个反复提到的内容是国家的财政资源不足、收入减少和缺乏储备积累
这一问题。在武后末期，政府曾打算重新登记人口。户税和地税两项新的税
①
收开始提供大量补充收入，同时有人已公开议论从贸易和商界征税。但总的
来说，人们尚未密切注意全面的财政政策。
当武后迁都洛阳时，帝国的财政已经大有好转。东都靠近中国东部产粮
的富饶平原，对它的供应远比长安方便和经济。武后本人于701至703年返
回长安之行是出于政治压力；而中宗长期迁都长安也是如此，因为韦后的政
治根据地就在关中。政府向西北的这次迁移重新引起了供应京畿这一巨大的
后勤问题，因为京畿的人口将近百万，又位于资源比较贫乏、气侯严酷而变
化无常的地区；那里的人口逐渐减少，而其中大部分户口又在府兵中服役，
因此在不同程度上免予纳税。②
向长安运输供应是一个困难的问题。虽然隋炀帝的运河体系已经为东部
平原提供了一个极佳的运输水系，因为它把长江与淮河和黄河连接起来，又
接通了黄河与近代天津附近的地区，但溯黄河和渭水而上把粮食和物品送往
长安的运输却被黄河河道的淤塞，尤其是被三门峡巨大的激流险滩所阻。在
高宗时期，曾打算靠近这些激流险滩筑路，还打算沿峭壁修拉纤的小路，以
便船只能被拉过险滩，但这些计划都没有实现。虽然与渭水并行的通往长安
① 《唐会要》，卷39 第702 页；《旧唐书》，卷50 第2149 页；《通典》，卷165 第871 页；《册府元龟》，
卷612 第10—11 页。关于睿宗时期编订法典的情况，见仁井田升：《唐令拾遗》（东京，1933 年），第
17 页以后的导言；滋贺秀三：《关于汉唐间法典的一些考证》，载《东方学》，17 （1958 年），第27—
43 页。
② 《唐会要》，卷39 第703 页；《唐六典》，卷6 第18 页；《旧唐书》，卷50 第2138、2149—2150 页；
《新唐书》，卷56 第1413 页；《通典》，卷165 第871 页；《册府元龟》，卷612 第12 页。
① 参见崔瑞德：《唐代的财政管理》，第2 版 （剑桥，1970 年），第28—31 页；崔瑞德：《对商业课税
的一种儒家观点：703 年的崔融奏疏》，载《东方和非洲研究学院学报》，36。2 （1973 年），第429 页；
唐长孺：《关于武则天统治末年的浮逃户》，载《历史研究》，6 （1961 年），第90—95 页。
② 见全汉升：《唐宋帝国与运河》（重庆，1944 年）。
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码头的运河在672年被疏浚和改善，但从洛阳到长安的运输依然是困难和昂
③
贵的。 甚至在高宗统治初期的全盛时期，每年运往长安的税粮似乎只有20
④
万石左右，657年以后，关中的饥荒总是导致朝廷迁往洛阳，这样做代价很
高。
武后把朝廷长期定在洛阳，这样就更加忽视了这一段运输体系，同时使
为大平原服务的主要运河体系也日益衰败。到玄宗登基时，在运河与黄河会
合地的大坝和水闸闸门已经失修，不能通行。
同时，中宗时期的特征是饥荒连年不断。705年的一次大洪水使河北的
17个州受灾，同时淹没了渭水流域。706年发生了一次严重的旱灾，它从冬
季持续至707年夏初，结果造成了关中、河北和河南的饥荒。708和709年
又发生严重的饥荒，当时粮食必须通过陆路用大车从大平原和从江淮地区运
往长安。①
早在中宗初期，李峤和宋之问已力促他永远迁都洛阳，现在大臣们又重
提此议，但韦后利用他对皇帝的影响，加以阻挠。崔湜企图另辟一条跨山区
经商州的通往南方的路线，这个尝试是一次灾难性的和劳民伤财的失败。②
中宗之死没有解决这一问题。睿宗和玄宗的新政权仍很不稳固，所以不
可能离开长安，而自然灾害循环反复，不断发生。711年，河东汾水流域发
生一次大地震，很多人丧生。712年春长期干旱，另一次在夏初。712至713
年渭水流域和长安京畿区发生严重饥荒。714年又有一次严重干旱。
713年玄宗决定迁都洛阳，但他与太平公主之间的政治危机使此行不可
③
能实现。但是运输体系终于有所改进。陕州刺史李杰被任命为水陆转运使，
奉命用陆路拉纤来改造三门峡上游的陕州与洛阳之间的漕运。这一工程大见
成效，结果它能每年运粮100万石，此数为高宗时期的五倍。714年，李杰
重建汴渠和黄河会合地的水闸，从而恢复了从南方到洛阳的直达交通。④
尽管有李杰的这些成就，对长安的供应问题依然是严重的，部分地是由
于关中和西北的军事编制日益庞大，部分地是由于京畿区继续歉收和缺粮，
该地在714年遭到破坏性的飓风的袭击，然后又发生严重的旱灾。
但自然灾害的损失不限于关中。在玄宗朝初年，提供国家大部分岁入的
大平原也深受打击。715年，河南河北有大的春涝，然后在夏季又发生蝗灾。
716年，东部平原甚至遭受更严重的蝗灾，广大地区的粮食全部损失。716
和717年，洛水流域有严重的涝灾。在717年，河南中部的大部分地区被淹，
洪水破坏了大片种粮区，并淹没汴渠边的巩县。河南和河北的这些洪水和自
然灾害的后果特别严重，因为这两个地区是中国人口最密、生产力最高的区
域，政府依赖它们的收入的程度也最大。
717年初，势在必行的事情终�