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算制度能具有目标管理的观点，则其缺陷当可消除。预算制度的分权观念、参与
方式以及经验，为建立目标管理制度的基石。预算与目标管理如能水乳交融，则
目标的设定更为和谐，同时更能发挥这两种制度的效果。
三、设定目标时应考虑的因素及方法
（一）设定目标应考虑的因素
1。政治的因素。
政府是政治性浓厚的一种团体，基本国策不容更改，但国际与国内情势，时
有不同，政府的政策方案需随时因地制宜、因事制宜、因时制宜。
2。社会的因素。
任何一个机关团体都是社会系统的一环而不是孤立体，个人更无法离群自立。
因此任何行政措施或企业措施都需考虑社会化的目标，也就是说目标也需符合社
会的利益。
3。经济的因素。
经济生活是人类活动的基因，政治仅是达到经济目的时所应用的手段。20世
纪的政府活动大多偏重于经济方面，每一件措施常会包含着重要的经济因素在内，
同时政治也多受经济条件的限制和影响。大如国家建设计划必须考量国家的经济
基础及社会经济发展的情形而定；小如一般工作目标的设定，倘无适当经济因素
的配合，将难以完全实现目标。因此如何考量经济因素，运用有限资源，设定适
当目标至关重要。
4。技术因素。
自18世纪产业革命以来，随着工商业的发展与科学的进步，各种生产、制造、
管理等方法技术，精益求精与时俱进。技术水平与社会基础、经济发展都有密切
的关系。倘若制订计划设定目标时，无视于技术因素，其结果不是粗制滥造就是
徒劳无功。例如，电子计算机的利用对公共行政或企业管理均有莫大的便利与功
效，但是由于缺乏普遍的了解，技术运用的不够熟练，基础资料的不切实际等技
术问题，就会产生相反的效果，形成欲速不达的现象。因此目标的设定，对于各
种技术因素不能不予考虑。
（二）目标设定的方法
1。思维创造的处理过程。
依照隆德尔的说明，可从下列五个步骤决定最当的目标：
（1 ）对问题的理解；
（2 ）搜集、分析、整理有关问题的资料；
（3 ）对资料作详细的分析和考量；
（4 ）鉴定可行的目标方案；
（5 ）对可行的目标方案作实际的试验。
2。决策的处理程序。
（1 ）选择决策时机；
（2 ）分析客观环境；
（3 ）认定目标方案；
（4 ）检讨每一目标方案的可能结果；
（5 ）从各方案中选定最适当的方案。
3。科学方法。
应用科学的法则，对目标的订立，先经过调查、试验、分析等程序，作为决
定目标的依据。
总之，目标的设定关系重大，不可不慎重进行，重大工作的目标固应多方考
量，按前述方法进行求得确切目标，对于较简单的工作或平常的业务目标，也可
由直觉事实、经验和信念来决定。
四、目标设置的步骤
（一）在最高层设置的目标
设置目标的第一步是最高主管人员确定在未来特定的时期内他们要抓住企业
的宗旨或使命和更重要的目标是什么。这些目标可以设置为任何期限的———一
季、一年、五年，或在已知环境下的任何适当期限。在大多数情况下，目标设置
可与年度预算或主要项目的完成期限相一致。但这并非必须如此，某些目标应该
安排在很短的时期内完成，而另一些则要安排在更长的时期内。同样，组织层次
的位置越低，为完成目标而设置时间的长度往往越短。
在设置目标的时候，主管人员也要建立衡量目标完成的标准，如果制订的是
可以考核的目标，无论是销售金额、利润、百分率、成本标准或计划实施等这些
衡量标准，一般都要订到目标里去。
（二）明确组织的作用
在达到目标的过程中，所期望的成果和责任之间的关系往往被人忽视。理想
的情况是，每个目标和子目标都应有某一个人的明确责任。然而，对一个组织结
构的分析，常常发现责任是含糊不清的和需要加以澄清或改进的。有时不可能去
建立一个组织结构以致特定的目标成为某人的责任。例如，在设置一种新产品投
入的目标中，研究、销售和生产等部门的主管人员必须仔细地协调他们的工作，
他们的各种职能可以由设立一名产品主管人员来负责把它们集中起来。但是，如
果不愿意这样做，则至少每一协作的主管人员对要完成的计划目标所要做的具体
任务，可以和应该作出明确的规定。
（三）下属人员目标的设置
在总目标传达给下属主管人员之后，上级主管人员就可以着手同他们一起工
作来设置他们的目标了。上级主管人员认为他们可以完成什么目标，在什么期限
内完成，需要什么资源，然后同他们研究实现目标的方法。
上级主管人员的作用在这里是极其重要的。他们应该问的问题包括，你能作
出什么贡献？怎样来改进你的工作或改进我的工作？有什么障碍？是什么阻碍你
取得更高水平的业绩？我们能做些什么变革？我能怎样来帮助你？这样做，可以
使许许多多阻碍业绩的问题得到解决，而且可以从下属人员的经验和知识中，吸
收到许多建设性的意见。
上级主管人员也必须是有耐性的顾问，帮助他们的下属人员制订出协调一致
的和相互支援的目标，并要注意所设置的目标不应是无法实现的。人的本性认为，
任何在一年之后完成的事情，很少可能在下个星期就完成。而使目标管理规划变
得脆弱的许多事情之一，是容许下属主管人员设置毫无实现希望的目标。
同时，下属人员设置目标的时候，上级主管人员人必须听取他们的想法并同
他们一起工作，但是最后他们必须对批准下属人员的目标承担责任。上级主管人
员的判断和最后批准必须依据：实现目标是否有合理程度的“紧张”和“费力”，
是否同上一层次的目标充分配合，是否与其他部门主管人员的目标协调一致，并
且是否和本部门和本公司的长期目标以及利益协调一致。
谨慎地设置可考核的目标网络，并且为了有效地实现它必须把资金、材料和
人力资源的需要结合在一起。各个层次的所有主管人员都需要用这些资源来完成
他们的目标。把这些资源同目标联系起来本身，就能够使上级领导人更好地看到
资源分配的最有效的和最经济的方法。它有助于避免任何上级主管人员都存在的
祸害———下属人员“讨价还价”，要求多给一名技术员或工程师，或者要求多
给一台设备。不把资源分配同目标联系起来，下属人员就容易说服他们的主管，
而且上级主管人员很难拒绝。
（四）拟定目标的反复循环过程
从最高层开始确定目标而后将目标分派给他们的下属人员，可能是难以奏效
的。拟订目标也不应从基层开始。需要的是有一定程度的反复循环过程。反复循
环如图3…2 中的箭头所示。最高主管人员对他们的下属人员应当确定什么目标先
要有个设想。但是当下属人员的贡献为重点时，他们将几乎肯定要改变这些预先
想定的目标。这样，目标的设置不仅是一个连续的过程，而且也是一个相互作用
的过程。例如，一位销售主管人员可能切合实际地设置一个产品销售目标，这个
目标可能会高于最高层主管人员所认为的可能目标。在此情况下，制造部门和财
务部门的目标将肯定要受到影响。
目标是计划工作的最初级产物。也就是说，在企业的总目的（使命）确定下
来之后，计划职能的任务就是要把总目的分解为一系列的目标。这些被分解出来
的目标就可以作为下一环节工作的总目标。如此层层分解，形成一个子目标的集
合。在这个目标集合中的各个子目标不是散乱无序的，而是有着一个非常严格的
逻辑关系，这种逻辑关系使得诸子目标相互间形成一个目标层次结构网络。这个
目标网络的最大一个特点就是具有层次性，即诸子目标依逻辑关系分布在若干个
层次中，相邻层次间的子目标相互之间刚好是目的———手段的关系。就这样，
每一层次的子目标都作为上一层次的目标得以实现的保证，从而保证了总目的实
现。
目标表示最后结果，而总目标需要由子目标来支持。这样，目标就形成了一
个有层次的体系和网络。此外，各级组织和主管人员有其不同层次的具体目标，
而这些目标有时不相协调，从而可能导致组织内部、班组内部甚至个人之间的矛
盾。主管人员在短期和长期业绩之间可能有所选择，而个人利益则应该服从组织
的目标。
总结一下目标管理工作在实践中是怎样进行的，也许是弄清楚目标在管理工
作中的实际意义的最好办法。这在图3…3 中可以表示出来。理想的目标是从企业
最高主管部门开始的一个系统，它得到总经理的积极有力的支持，还为他规定可
考核的目标。虽然确定目标应该从企业最高主管部门开始，但也不一定非要这样
做不可。它也可以从一个分公司或一个销售部门主管人员或更低的层次开始。这
确实是存在的。例如，在某家公司中，目标系统首先是从分公司开始的，然后延
伸到基层，形成一个连接在一起的目标网络。在分公司主管人员的个人领导或指
导下，它在赢利性、降低成本、改善经营管理等方面都取得了成就。很快，其他
的一些分公司的经理和总经理逐渐对它注意起来，并试图推行类似的规划。另外
一个例子是，一个会计科的科长在他的科室内推行一种目标体系并取得了成功�