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益，如果地方代表权的分配不按照共同利益的组合而按照任
何其他的规则，就和这目的背道而驰了。每个市，不论大小，
都有其特殊的利益，为其全部居民所共有。因此，每个市，不
分大小，都应当有市议会。同样明显，每个市应当只有一个
市议会。同一个市的各个区很少或根本没有地方利益上的重
大分歧；它们都要求做同样的事情，负担同样的费用；并且，
除有关它们的教会最好是让教区去管理以外，它们要求作同
样的安排来为所有的人服务。铺路、照明、供水、排水、港
口和市场规则，同一个市的各区不能各搞一套，否则就会引
起极大的浪费和不便。伦敦市分为六、七个独立的区，对地
方事务都有各自的安排（其中有几个区甚至在其本区内也缺
乏行政的统一），致使不可能对共同目的进行连续的或井井有
条的合作，也排除了履行地方职责方面的任何划一的原则，使
通常的政府不得不承担起假如有一个权力达到全市的地方政
府就最好由地方政府去做的那些事情，并且除了保持那个作
为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰——
伦敦市自治体以外达不到任何目的。
另一个同等重要的原则是，在每一地方界区内，应只有
一个被选出的机关来处理一切地方事务，而不是由不同的机
关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并不意味着把每件
事情分成细小的部分；它意味着把适于由同一个人做的事情
合起来由同一个人去做，而把能由不同的人做得更好的事情
分开来由不同的人去做。地方的行政职务的确要求分属于不
同的部门，其理由和国家的行政职务相同；因为它们属于多
种多样的性质，每种职务要求特殊的知识，并且为了使职务
得到适当的执行就需要由特别有资格的官员专心去执行职
务。但是适用于行政职务的详细划分的理由并不适用于监督
职务。选举产生的机关其职务不是做工作，而是设法使工作
做好，不留下应做而未做的事情。对所有的部门这项监督职
务能够由同一个监督机关执行；并且依据集体的和广泛的见
解比依据细小的和微观的见解要好得多。在公共事务中，和
在私人事务中一样，每个工人都由一个监工加以监督是可笑
的。英王政府由许多部门组成，并且有许多大臣去领导，但
那些大臣并不是各有一个议会监督他们执行职务的。地方议
会，和全国的议会一样，它的本来职务是把地方利益作为一
个整体加以考虑，这个整体由各个部分组成，所有的部分必
须彼此配合，并按照它们的重要性的次序和比例加以组合。把
对一个地方的全部事务的监督归于一个机关，还存在另一重
要理由。平民的地方机关的最大缺陷，以及它们经常遭到失
败的主要原因，就是负责这些机关的几乎总是缺少才干的人。
他们应该是多方面的人，这一点的确是该机关的有用之处；正
是主要由于这种情况才使它成为政治能力和一般智力的学
校。但是一个学校就应假定既有学生又有老师；教育的效用
大大有赖于它使文化低的人和文化高的人发生接触，这样的
接触在通常的生活过程中是完全不常有的，而缺乏这种接触
就比别的任何事情更易把大多数人保持在心安理得的无知的
水平上。此外，如果由于缺乏适当的监督，缺少在它本身内
的较高级人物的存在，这个学校就是毫无价值的，而且是一
个邪恶而不是善良的学校，其行动就可能也往往会堕落到追
求其成员的私利那种既无耻又愚蠢的地步。再说，要劝使无
论是在社会地位上或是在智力上属于上等阶层的人参加地方
行政，在一个角落里做些零碎工作，象铺路委员会或排水委
员会委员那样，则是完全无指望的。市的整个地方事务才是
一项足够目标来劝使志在全国事务或其所具的知识使之有资
格担当全国事务的人们成为单纯地方机关的成员，并为之献
出时间和学问，以便使他们的存在不仅仅是在他们的责任掩
盖下营私舞弊任用低劣人员的烟幕。单纯一个市政工程局，尽
管它包括全伦敦市，肯定要由组成伦敦教区的教区会那样的
人员组成；不要这种人构成多数是不实际的，或者甚至是不
值得想望的。但是重要的是，对地方机关旨在服务的每项目
的来说，不论它是对这些机关的特殊职务的开明而诚实的执
行也好，或者它是民族的政治智能的培养也好，每个机关都
应包含有一部分该地区最好的人。这些人就这样和较低级的
人们发生极为有益的经常的接触，从后者接受他们所能给予
的有关地方和职业的知识，并反过来用自己的更开扩的思想
和更高、更开明的目的来启发他们。
单纯的村不能要求市的代表权。我说的村是指这样一个
地方，它的居民同附近农村居民并无在职业或社会关系方面
的显著区别，而对周围地区所作的安排就足以满足当地需要
了。这样的小地方很少会有足够的公众来组成一个象样的市
议会。如果这种地方有什么可承担公共事务的才能或知识，就
往往集中于某一个人，因而这个人就成为这个地方的统治者。
这种地方以并入较大地区较好。农村地区的地方代表权将自
然地由地理情况决定，适当地注意有助于人类协同行动的共
同感情，这种感情部分沿着历史的疆界，如郡或省的疆界而
形成，部分地产生于共同的利益和职业，如在农业、海运、工
业或矿业地区。不同种类的地方事务可能要求不同范围的代
表权。教区协会被确定为监督救济贫穷的代表机构的最适当
的基础；另一方面，对公路、监狱或公安的适当管理，就需
要有象一个普通的郡那样大的范围。因此，在这些大地区，任
何地方组成的依选举产生的机构应有管理该地方共通的一切
地方事务的权力这一原则，需要由另一原则以及对取得最高
资格的人来履行地方职责的重要性的考虑，来加以修正。举
例来说，如果对济贫法的适当管理说来征税范围有必要（我
认为是如此）不超过多数现有教区协会的范围的话，这一原
则就要求给每个协会设一个贫民救济委员会——但是，由于
郡委员会可能得到比组成一般贫民救济委员会的成员资格高
得多的人，根据这种理由，为郡委员会保留某些较高一类的
地方事务也许是适宜的，这些事务否则就可能由各个协会方
便地加以处理。
在负责监督的议会，或地方下级议会以外，地方事务有
其行政部门。关于这个部门，产生和关于国家行政部门同样
的问题；对于这些问题，大部分可作同样的回答。适用于一
切国民委托的原则实质上是一样的。首先，每个行政官员应
该是单一的，并单独地对委托给他的整个职务负责。其次，行
政官员应通过提名而不是通过选举任用。每个检验员，或卫
生官员，或甚至收税员都由普选任命是极可笑的。民众的选
择通常以能对少数地方领袖产生影响为转移，这些地方领袖，
由于他们并未作这种任命，对这种任命是不负责的；或者以
对同情的呼吁为转移，这种呼吁所根据的是有十二个子女，以
及在这数区当了三十年的纳税人。如果在这种情况下民众的
选举是一种滑稽剧的话，地方代表机关作出任命也同样是该
反对的。这样的机关永远存在着变成推行其各种成员私人营
利事业的合股公司的倾向。任命应由该机关的主席个人负责
作出，把他叫做市长，地方法庭庭长，或无论什么别的名称
都行。他在当地所占的地位类似首相在国家中的地位，在组
织得很好的制度下，地方官员的任命和监督是他的最重要的
一部分职责。他本人由郡议会从其成员中任命，每年改选一
次，或者经郡议会议决免职。
我现在从地方机关的组成转到它们的正当职权这个同等
重要并且是更为困难的问题。这个问题分为两个部分：什么
是它们的职责，以及它们是否应在那些职责的范围内享有充
分的权力，或者应否受到中央政府的任何干涉和什么样的干
涉。
首先，很明显，一切纯属地方的事务——一切仅涉及一
个地区的事务——应归地方当局负责。铺路、照明和一个市
的街道清洁工作，以及在通常情况下房屋的排水，除其居民
外对任何人均无甚影响。一般国家对这些事感兴趣不过是出
于它对一切公民的个人福利的关心。但是，在属于地方的业
务，或由地方官员执行的业务中，有许多业务可以同样恰当
地被称为国家的业务，它们是公共行政某些部门属于地方的
那部分，其效率如何是全体国民所同样关心的。例如监狱，我
国大多数的监狱由郡管理；地方警察；地方司法，特别是在
自治城市，很多是由地方选出的官员执行，从地方专款中支
付薪金。这些无一可说是只具有地方重要性的事项，而不是
具有全国重要性的事项。如果由于某地方的治安搞得不好，这
地方成了盗贼的巢穴或道德败坏的中心，对国家的其余的人
来说就不是一件与个人无关的事情。或者，如果由于监狱的
不良管理，法院对监禁在其中的罪犯（他们可能来自其他地
区或在其他地区犯罪）判的刑，加重一倍或减轻到实际不受
惩罚的地步，情形亦复相同。而且，构成这些事项的良好管
理的要点到处都是一样的。没有理由在王国的这一部分和另
一部分，在公安、监狱或司法的管理上应该有所不同。同时，
危险的是，在如此重要的事情上，适于由国家最有教养的人
来做的事情，却只能指靠能力较低的人来为地方服务，就可
能犯下成为国家一般行政上的严重污点的重大错误。人身和
财产的安全，以及个人之间的公平审判，是社会的头等需要，
也是政