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1933年以后，共产党开始考虑对国民党上层展开“统一战线”工作，当时列入统战对象名单的主要有：陕西的张学良、杨虎城、高桂滋、邓宝珊；山西的阎锡山；两广的陈济棠、李宗仁、白崇禧、李济深；四川、云南的刘湘、刘文辉、龙云；华北的冯玉祥、傅作义、宋哲元等。郝晏华《从秘密谈判到共赴国难》。北京燕山出版社，1992年版。几乎是清一色的东北、西北、西南实力派，东部的一个也没有。
为什么共产党和国民党的东北、西北和西南集团，总是比较容易达成谅解？在历史的关键时刻总是比较容易合作？为什么只有国民党东部集团与共产党是水火不容，有你无我？那些来自南方、西北和东北的盟友，在中华人民共和国成立后，所获得的政治名声，都比来自东部的一干降将高出许多。这一现象，值得历史学家深究。
不难发现，在共产党和西南、西北、东北集团的背后，有着一片相同的土地，他们都是来自农村。东部集团则基本上是以城市绅商阶级为基础。道不同不相为谋。
蒋介石在南京接见要求国民政府出兵抗日的学生请愿团体
自“九·一八事变”以后，相继又发生淞沪抗战、伪满洲国事件、长城抗战、察东事件、河北事件、张北事件、华北五省自治和内蒙古独立事件。在国际上，蒋介石所期待的西方干预，千呼百唤不出来。尽管他相信总有一天会把日本人赶下大海，但他不敢立即就大张挞伐，甚至连和日本断交的勇气都没有。他害怕中了西方人的圈套，万一他和日本宣战，而西方却袖手旁观，他的政府根本承受不起这个压力。西方国家一天不为他承担义务，他就一天下不了决断。
严重的内忧外患，已经使蒋介石焦头烂额，哪里还有余暇和心情顾及社会改革和经济建设？尽管宋子文和孔祥熙曾经付出极大的努力，使国民政府的经济状况有一线曙光，但这些成绩的光辉，都被频繁的战争冲淡了。
美国驻华大使詹森曾经说过：“国民政府从来没有得到一个真正机会来表现一下它能够做些什么。”［美］杨格《1927…1937年中国财政经济情况》。中国社会科学出版社，1981年版。
1928年北伐完成，党国要人，云集宁沪。东部的政治气氛异常热闹。在8月召开的二届五中全会上，蒋介石宣布“以党建国”的军事时期已告一段落，中国将进入“以党治国”的训政时期。10月3日，中央常会通过《训政纲领》。
在此之前，国民政府——南方政府和武汉政府——是以苏联作为样板的。孙文曾经提出过一整套治国平天下的大计，在他的著作里，上至建国大纲，下至开会仪式，巨细无遗，充类尽至。但孙文本人，在他的两度执政中，却没有真正实行过。现在蒋介石要来化梦想为现实了。
但一生戎马的蒋介石，并没有受过任何现代的行政训练。他不是一个出色的行政官，甚至不是一个好的行政官。他怎么去做“人民的保姆”，去训练人民呢？不过，自北伐以后，蒋介石暴得大名，一般舆论都认为，他就是政府的化身，“他在广东，政府就在广东；他在南京，政府就在南京”。蒋永敬《鲍罗廷与武汉政权》。台湾，传记文学出版社，1972年版。既然打赢北洋军阀的功劳，他一个人揽了；那打不赢日本鬼子的罪过，当然也得由他一个人担了。
1936年，蒋介石一人兼任了中执会常委、副主席、委员、中政会常委、副主席、委员、党史史料编纂委员会委员、中央党部教育文化管委会委员、中国童子军总会会长、中央党部华侨捐款保管委员会委员、建筑中央党部筹委会委员、国府委员、行政院长、全国经济委员会委员、全国经济委员会常委、中央军校校长、中央政治学校校长、中央航空学校校长、禁烟委员会总监、军事委员会委员长、西北剿匪总司令、国防委员会总裁等24个职务。
在这24个职位中，党职11个，政职10个，军职只有三个。但有趣的是，这三个军职，比21个党政职位还顶用，足以使蒋在党政系统中，无论如何沉浮，最后都能逢凶化吉，卷土重来，凸显了国民党军权高于党权、政权的特征。这也是国家处于战乱时代的一种必然现象吧。
蒋虽然具有天赋异禀，但真的能够应付得了这么多职位的工作吗？当然不可能，大部分衔头都是象征性的，象征着“这是我的地盘”，并不需要真正做事。领袖人物通过兼任党职、政职、军职，达到控制党、政、军系统，这是师承苏联的真经。1934年曾经对179名国民党中央委员和国民政府委员作过一个统计，这179个人共担任了899个职位，平均每人兼职五个，其中兼职15个以上的有10人。李朴生《行政计划的编造与考核》。《行政效率》第二卷第六期。当然，大部分的兼职，除了划分势力范围外，也为了得到更高的薪水。
《中央执行委员会组织大纲》虽然规定，中政会的主任委员不得兼任其他职务；《中央执行委员会政治委员会各专门委员会组织通例》中也规定副主任委员不得兼职，但只是一纸空文。交通委员会主任委员朱家骅兼任浙江省主席；副主任委员曾养甫兼任广州市长；后任副主任委员俞鹏飞同时兼任交通部长。陈立夫说，在中央党部里，只有两个人没兼职，一个是他，另一个是丁惟汾。陈立夫《成败之鉴》，台湾，正中书局，1994年版。
蒋介石曾多次痛责，政府的行政人员都成了政客与官僚，行政机关都衙门化了，但穷源推本，祸根却在他自己身上。1928年公布的《行政院组织法》规定，行政院应由15个部门组成，蒋也当过国府主席，当过行政院长，岂能不知后来行政院实际管辖的部门多达22个？政府所有行政计划、机构配置、职官任免，几乎都是短期的，用来应付没完没了的突发事件的权宜之计。许多机构设置，本来是临时性的，但事务结束后，却由于人事关系无法解散，变成了常设性的了。时间愈久，政府愈庞大臃肿，效率就愈低。
中央执行委员会政治会议，在法理上是党政之间的桥梁，它的职权包括讨论建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计，然后正式输与政府，置之于实施。但实际上，政治会议的作用远远不止于此，它还直接参与了施政，成为一个“太上皇”。1935年，政治会议进行了重大改革，设立了法制、内政、外交、国防、财政、经济、教育、土地、交通九个专门委员会，其职权与国民政府许多原有机构，明显重叠，导致权责不清、效率低下和互相争权夺利。蒋介石作为中政会的主要领导人，能说与他无关吗？
更不用说，像蒋介石长期牢牢掌控着的军事委员会，职权范围也是模糊不清的。它似乎无所不包、无所不管。
这些以“人民保姆”自许的人，究竟是怎样登上庙堂的呢？当年孙文为防官邪，提出无论大小官吏，都必须以考试定资格的设想。1928年，考试院正式筹建，又是遴选委员，又是公布条例，关于考试的条例规则颁布了一大堆，又是《考试法》，又是《监试法》，又是《襄试法》，又是《典试法》，俨然有锁闱较艺的气象。然而，它还没正式发挥作用，就已经沦为一个“只求有了编制与经费，位置一批人员，就算完事”的衙门了。
国民政府的大小官吏，几乎全由私人关系而定，据一位国民党人士说，考试院从筹建，到1936年，只举行过两次高等考试，考取了200人左右，而花费则高达500万元之巨，平均每考取一人，便要花上二万元。然而，被考取的人员，还不一定能录取。第一届高考后，真正被录用的只有八人，而这次考试却花去国库100万元。政府中没有经过考试而被任用的人，就有4。6万之多。李芦洲《国民政府的政绩》。天津庸报社，1936年版。虽然各类考试也搞过一些，但都是针对低级职位的，中级以上官吏一律以“审查”代替“考试”。
立法院在胡汉民的主持下，比考试院略胜一筹。自1928年立法院成立后，两年之间，完成重要法典包括民法各篇、民事诉讼、公司、海商、保险、刑、刑事诉讼、土地、自治、工厂、工会、工商、商会、劳动、出版等法。成绩可谓斐然。
但是，法律制订出来，未必就能推行。国民政府的政令，只及东部数省，一出了势力范围，就成了废纸一摞。即使在这数省之内，也非畅行无阻。国民党试图在浙江推行“土地法”时，就受到地方政府的强烈抵制，甚至有参与者遭到暗杀。后来省政府为了取消二五减租，竟把持反对意见的省党部候补监委兼省党报总编逮捕下狱。一些重大的国际协定，亦未经过立法院，如《上海停战协定》。胡汉民是出名的硬骨头，他主持的立法院尚且如此，其他就更不足论矣。
再以监察院为例，监察院草创于1925年，专司政治上的监纠。但是，从职能上看，它只有弹劾权，没有裁判权和惩戒权。从1932年7月，到1933年12月，监察院共收到各地呈来的诉状有4692件，平均每月276件。但由监察院提出弹劾的，只有268件，平均每月15件稍多。而在提出弹劾的案件中，又有214件的被弹劾者没有受到任何处分。在54件受到处理的案件中，有13件只是免职停用，其余都是申诫、记过、减俸之类的轻微处分。
由于事权不一，弹劾案移付惩戒机关后，惩戒机关又要重新调查，往往经年不得完成，不仅耗资旷时，且使犯法者易于逃避。而按规定对中执会选任官吏（国府委员等）以外的其他政务官的惩戒，由国民政府办理。但国民政府并没有任何惩戒机关，直到1933年才成立国民政府政务官惩戒委员会。也就是说，在此之前对失职或操守有亏的政务官，即使不是完全没有惩戒，至少也是没有规制可循的。
“以党治国”是孙文生前定