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领导人的能力与政治技巧，特别是国民的宗教情感及教会在该国的精神权
威。
①东欧及东南欧。一战后欧洲版图特别是东欧及东南欧发生了很大的变
化，沙俄帝国的解体和苏联的成立以及奥匈帝国瓦解形成一批新兴的独立国
家。圣座只有通过与这些国家建立外交关系、签定政教协定的方式来同这些
国家打交道，维护天主教会在这些国家的权益。1921年11月21日，教皇本
笃十五世在御前会议上称，因为一战后的政治变化，许多旧的政教协定都失
去了效力，但圣座准备同新政权签定新的政教协定。圣座签定政教协定的目
的是通过与世俗国家签定具有法律效力的政教协定的方式，保证该国宗教生
活的自由和教会总体上的自由。从根本上说，国家要承认教会及其组织、宗
教指导、教会学校、宗教婚姻、教会协会与机构系统以及教会财产等。对儿
童的宗教教育权特别是通过建立天主教会学校对儿童进行宗教教育是极其重
要的。而对新兴的国家政权来说，它们需要欧洲最古老的权势的承认以获得
身份上的认证，虽然教皇国不复存在，但罗马教皇对新兴国家政权的祈祷和
祝福的意义是不可低估的。世俗国家也希望同其领土上有形的教会组织打交
道，任命忠诚的主教，建立一支值得信赖的教士队伍，而且本国教会的界线
要同本国领土界线相一致，不容许外国势力插手国内教会事务，本国教会要
由本国国籍的人士来办。教会的独立对于圣座来说具有关键性的重要意义，
自由地任命主教也是教皇的重要权力之一。教会具有法人地位并有权占有、
处置自己的财产也是圣座同世俗国家签定协议的重要内容之一。
东欧新兴国家往往倾向于同圣座签定协定，但这些国家的内部也存在着
一些障碍，如世俗化、极端民族主义以及非天主教会特别是东正教会的敌视
态度。1922年5月30日，圣座同非天主教的拉脱维亚签定了政教协定，其
中包括天主教会主教就职前的忠诚宣誓，这一条在以后各政教协定中反覆出
现。根据协定，拉脱维亚首府里加设一总主教区。波兰于1925年2月10日
同圣座签定政教协定，其中第19条规定，所有对国家安全构成威胁的教职人
员都不得担任教士职务，波兰政府对教士的任命保留否决权。根据协定，波
兰天主教会分五个拉丁教省（21个主教区），一个拜占廷教省和一个亚美尼
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亚大主教区。罗马尼亚于1927年5月10日同圣座签署了政教协定，然而由
于罗马尼亚东正教会的极力反对，直到1929年双方才交换文本使协定生效。
根据协定，罗马尼亚天主教会分为一个拉丁教省和一个希腊礼教省，各包括
四个主教区，此外还有亚美尼亚教会。协定第12条第二段规定了教士要对国
家忠诚。1927年9月27日，立陶宛同圣座签定了政教协定。捷克斯洛伐克
因世俗化而对天主教会不友好，1925年的胡司节庆几乎造成同圣座关系的破
裂。双方于1928年2月2日达成临时协定，涉及主教任命和教区划分问题。
1933年6月5日奥地利的联邦宪法第三部分第30条把奥地利与圣座政教协
定中的一些条款提高到宪法组成部分的地位，因而使其具有宪法之不可违反
性质。第3条第3、4段中，政府许诺对私立天主教会学校进行财政支持，并
为公立天主教学校的发展提供条件。然而宗教婚姻的民法效力问题（第7条）
在实践中遇到自由派、马克思主义者及国家社会主义者的联合抵制。南斯拉
夫于1935年同圣座签署了政教协定，但是正教的塞尔维亚人的强烈反对导致
政府的垮台。
②西欧与南欧。在实行政教分离的西欧及南欧国家里，持政教分离观点
的是政治左翼。对于法国来说，1905年的“政教分离法”在实践中被证明是
行不通的。1920年圣座同法国又恢复了外交关系，但根据协定，教皇在任命
法国主教前要通知法国政府。法国议会于1923年12月13日发表声明，教皇
庇护十二世于1924年1月18日发布关于教区组织问题的通谕《重大责任》，
表明双方在教会财产管理这个棘手问题上达成默契。1925年2月3日法国议
会宣布双方同意在阿尔萨斯和洛林两省维持1801年的政教协定。1926年双
方又签署了两个协议。葡萄牙于1918年同圣座恢复了外交关系，在卡莫拉独
裁统治下政教关系恢复友好。1926年7月18日的法令废除了1911年《政教
分离法》中的某些令人讨厌的条款。1933年3月19日通过的宪法受到天主
教意识形态的强烈影响，在第46条中，它宣称天主教会为国教，宣布宗教自
由原则、政教分离原则以及同圣座保持外交关系。1928年4月15日双方签
署协议重建葡属印度教会，1929年4月11日签署调解梅利亚波尔教区局势
的协议。这些协议解决了保教权问题。
意大利自统一以来越来越成为一个敌视教会、主张政教分离的国家。国
立学校没有宗教指导，国立大学不设神学系，民法婚姻具有强制性。然而一
战后，意大利同圣座之间的关系又逐渐得到改善。1919年1月在圣座的支持
下意大利天主教人民党成立了。1929年2月11日双方签署的《拉特朗条约》
的宗教协定（又称“政教和约”），旨在解决意大利国内政教关系。在该协
定中，意大利政府承认罗马具有神圣的性质，意大利政府有责任禁止一切有
悖于此性质的设施及事件；罗马天主教主教的任命要由意大利政府和圣座双
方共同决定，罗马教皇有权任命主教及各级教士，但意大利政府有从政治上
对候选人提出异议的权力，主教要在国家元首前举行宣誓效忠的仪式；对于
教士任命，意大利政府有权表示保留，而且如果政府认为某个教士不适于继
续担任其职务并提出具体理由，地方教会当局应在三个月内对政府的指控作
出答复；天主教会具有法人资格，对教会财产有自由处理权；被没收的教产
应归还教会，圣座许诺对教产占有者进行补偿；但如果教会财产管理出现混
乱情况，政府有权在通知地方教会当局后将教产予以扣押；天主教会的婚姻
同民法婚姻一样具有法律效力，民事法院只能判决分居；意大利政府承认国
内的“天主教行动”（即“公教进行会”）；国家保护天主教会的特殊地位、
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天主教会的精神权力、公开礼拜、教会事务的管辖权等；没有地方教会主管
的同意，任何教士都不得在意大利国家担任公职或者在公共机构或公司担任
公职；背教的或在接受审查的教士，在任何情况下都不得担任教育部门的职
务或在任何能与公众直接接触的部门担任职务；任何教士都不得参与政治活
动；天主教指导被视为公共教育的“基础和王冠”，宗教课程在意大利全国
中小学中为必修课，而且也被应用于大学教育；国家许诺修改法律以适应《拉
特朗条约》的条文精神。
《拉特朗条约》的附件Ⅳ即“经济契约”，是意大利政府考虑到意大利
统一给教皇国造成损失而对圣座进行补偿的协定。意大利政府自愿付给圣座
而圣座同意接受一亿七千五百万里拉赔偿作为最终赔偿，其中七千五百万里
拉为现金，一亿里拉为债券，圣座每年从中得到百分之五的利息收入。
③德国。一战后德国战败割地赔款，天主教会的损失也不小。 《凡尔赛
和约》使德国天主教会失去了斯特拉斯堡、梅茨两个主教区，涅森—波森和
库尔姆的大部分，以及布列斯劳的部分地区。但泽自由市也脱离了德国，圣
座于1922年在此设立了一宗座代牧区，1925年设立了自由教区。德国由君
主立宪改为议会民主制政体。1919年8月11日魏玛宪法生效，它规定了国
家与教会、教会与学校的关系。它关于教会与学校关系的基本立法保证了德
国教会在学校教育中相当程度的自由和潜能。魏玛共和国的政教体制既使双
方组织上分离又促成相互间的合作。魏玛宪法中宗教社团地位的基础是宗教
自由。声称不存在“国家教会”。魏玛共和国把政教分离原则视为保护国家
和教会双方不受对方干涉的保障。教会继续作为公共机构发挥某些社会职能
作用，而且这种地位也可以赋予其他宗教团体。宪法第137条第3款保证了
宗教团体的自由度和自决权，允许它们在一定范围里建立自己的独立司法权
并通过它们建立一个独立的法律秩序。在魏玛共和国宪法中所确立的政教关
系体制中，国家对教会的管辖权不再适用，然而某些州政府仍在继续行使这
种权力。被罗马天主教会视为关键问题的教会学校基本上受到保护，宗教指
导继续作为公共学校的必修课，非教会学校除外。1920年德意志帝国在罗马
设驻圣座大使馆，取代以前的普鲁士代表团。圣座希望和德意志帝国签定政
教协定，但由于敌视教会的自由派如社民党以及新教团体的反对，德国拒绝
同圣座签定协议；圣座利用帝国政府同各州政府之间的矛盾，先后同数个州
签定了协议。1924年3月24日首先同巴伐利亚自由州签定了协议；1929年
6月14日同普鲁土签定协议；1932年同安纳特自由州签定两个协议，1932
年10月12日同巴登州签定协议。除巴伐利亚外，德国各州主教座堂教士团
选举主教的传统权利被保留了下来，�