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小关镇有3。8万人，15个村，工业是以矿产资源起家的耐火材料、水泥。2003年镇财政收入达到630万元，财政支出却达到了800多万元。他们通过预算外的200万元来弥补才能保持收支平衡。但公共建设如道路、学校、养老院等投资在财政上仍面临很大的压力。
干了22年乡镇官员的魏学现，现在是巩义南河渡镇人大主任。他也表示，农民寻求司法途径得不到及时解决带来的高成本，使他们更多的是找政府解决问题，而镇政府对司法、工商、税务、土地等部门行使不了权力。农民与这些部门发生利益冲突时，乡镇官员难有作为。
如南河渡镇一个农民打架被派出所抓去关了一年还没有放出来，农民向法院起诉没有得到解决，农民又向镇政府反映，而镇政府对司法无权过问。
南河渡镇有一条10多公里长的路，以前由镇政府负责维修。公路权移交到河南省公路局以后，破损的路面省公路局不能及时修复。镇政府想维修上级却不同意，造成这条路坏了一年多也没有得到维修。
公路损坏直接妨碍到农民行使交通的权利，农民自然将不满指向乡镇官员，认为他们占用了农民的纳税钱，却不能提供完善的公共服务。这暴露出乡镇政府在为农民提供公共服务时，面对权力与义务的不对称。过多的权力被上级掌握，阻碍到乡镇承担为农民实现公共利益的责任，使农民的权利实现被虚化。
乡镇官员也感到如果农民的公共利益得不到保障，他们在农民心中也没有威信，要推行上级下达的任务，就会遇到农民很大的抵触。
魏主任说镇人大代表有50名，12个村各一名，镇人大提倡村支书一般不当代表，将机会留给农民，农民代表占到20位。可镇长候选人是由上级政府提名的，村民还是不能按自己的愿意选出对自己负责的官员。南河渡镇还没有出现过因镇长不对村民负责而被代表罢免的事情，这表明乡村的民主还很虚弱。
河洛镇是巩义最贫困的一个镇，大部分处在丘陵中。河洛镇是十年九旱，1942年发生的大干旱使禾苗全部枯死，导致全乡卖儿鬻女度荒避灾。
干旱带来了可怕的蝗虫灾难，1943年发生了罕见的遮天蔽日的蝗灾。农作物被蝗虫吃光树枝被压断，失去生活来源的农民成群结队地向甘肃、陕西逃荒而去，连续三年的灾难使外出逃荒饿死在路上的农民不计其数。
生存环境的恶劣和连绵不绝的自然灾难，使河洛镇的农民几百年来一直处在贫困和落后之中，他们住窑洞的历史已有几千年，都证明他们一直在漫长的原始农业文明中谋求最低的生存，至今还有2万多农民住在祖辈留下的窑洞里。遇到雨水冲刷时窑洞就会倒塌，2003年遭遇暴雨使200多户窑洞崩塌。
对于损害的补助，魏书记说，每户给了1800元，但先给一半建成窑洞后再给另一部分。2003年河洛镇财政收入只有137万元，开支高达200多万元，不够的部分要靠巩义转移支付。镇政府累计欠债达200万元，公共投资缺口大，靠上级财政补助。
党委书记魏文红说，全镇共有2。5万人，上级下达的农业税是3。8万元。17个村就有10个村处于贫困状态，耕地1。6万多亩，滩地4000多亩，人均只有0。5分地。正常年景才有收获，而最近6年河洛镇一直处于干旱中。20世纪70年代靠集体主义修建的水渠由于年久失修几乎全部报废，农民已无法引水灌溉。
第八章古老乡村的沉重乡镇官员的权力扩张（2） 相对于河洛镇还有很多农民住在窑洞中走不出贫困的包围，巩义回郭镇的农民却在工业的道路上显示了私人资本的强大力量。镇长李颖军说，回郭镇大约有1800多农户，其中三分之一的户均存款在10万元以上，合计民间资本大约有10亿元。历史给予回郭镇的工业文化，在今天的私人资本中萌芽并产生了奇迹。现在要重振当年的雄风，建成中原及中国的经济大镇。
2003年回郭镇国民生产总值16个亿，财政收入1700多万元，向巩义上交的财政就达4000多万元，留给镇政府支出的只有500多万元。李颖军认为，每年给镇上留下1500万元才能搞一些公共投资。
作为最基层的财政，李颖军说他有大量的基础设施需要投资，可留下来的财政资源却很少，这对搞乡镇的公共建设极其不利。回郭镇公路的破损，街道的脏乱，工业排出的烟尘飘浮在空气中，这些都需要投入才能解决。
“解决这样一个矛盾需要调整财政分配的比例，给乡镇多留一点，因为基层承担着很重的基础建设任务。修路、建学校及其他文化设施，这些投资2003年就达800万元，2004年得投资3000多万元，可建设的资金却严重不足。”李颖军说。
这种公共建设与资金需求的差距，使回郭镇2003年向企业借款540万元，如果加上一些乡镇企业倒闭破产由镇政府负担的债务总共大约有2亿元，这是一笔沉重的负担。
农业及乡镇工业创造的收入大部分交到上级，留下来很少使回郭镇创造财富的资源受到削弱，导致当地人们的生活质量难以提高，他们分享不到工业化创造带来的利益。
尽管回郭镇走过了上百年工业化的道路，但农民在贫困中仍需要救济，他们达不到应有的收入水平，有的农民年均只有几百元的收入。达到一个现代的生活水平，回郭镇还有很长的路要走。
李颖军也认识到回郭镇企业面临的问题，工业结构不合理，科技含量附加值低，导致企业利润不到3％，8万人只有1万多人吸收到工业中。
随着大面积的工业开发，李颖军也感到回郭镇土地资源越来越紧张。现在征地是调用其他城市的指标。回郭镇总共有地3。7万亩，已占地2。3万亩，继续开发下去土地很快就会被用完。现在征地各种费用加起来每亩达到了7万多元，让企业一下子拿出钱来赔偿农民占地的损失有困难。回郭镇企业从事的产业利润低，地价升高必然增加企业的成本。
由此，工业企业希望占地成本低和农民渴望得到合理的补偿就发生了利益的矛盾。为了实现工业化又使农民的利益得到保障，回郭镇将农民的土地入股，农民年终从企业分红，这缓解了企业一次支付地价的压力。如果企业亏损了，镇政府按一亩地2000斤小麦折价1000元给农民补偿，而一次性买断每亩地是3万多元。
作为基层官员，李颖军认为一个压力是农民的上访。农民上访，上级就要处罚基层官员，这使乡镇官员对上访的压力加大，这种上访也是农民的问题得不到解决的反映。有一些参加对越自卫反击战的军人，他们也要得到安置，可没有政策，我们只能在逢年过节时给予慰问，使他们的不满消除。一个人的情绪必须有一个适当的渠道释放。
现在，回郭镇对农民上访采取官员定期下访，也就是官员直接到乡镇接待农民的投诉，通过农民与官员直接对话达到就地消化矛盾和提前解决问题，在节省解决问题的成本时使民主化的进程加快。
“这种定期下访直接听取农民的呼声，使我们感到必须面对现实，广泛听取民意，如果官员多到基层听取农民的意见，那么很多矛盾会就地解决。这是对我们执政理念的转变和方式的创新。我们做任何一个决策都不能闭门造车，由几个领导来决定，而是要走出办公室多听听民众的意见，这也是一种决策的民主科学化。”李颖军说。
他说自己能够接受这种直接听取民意的执政方式。他要求除了开会以外，官员们不应该坐在办公室里，必须下去解决农民及企业发展中存在的问题，做到最有效率地将农民的矛盾化解掉。因为一个困难或矛盾，可能使农民付出很大的代价，而及时处理矛盾是政治资源的最优化最低成本的配置。
他承认这种方式还没能从根本上解决问题。农民反映的问题多数是急需要解决的，如土地、不合理的负担等，这需要一个非常快速的机制处理。农民力量微弱使他们行使民主权利的成本很高。为避免村官员对资金的占用，镇政府对村财务进行监督。
“我出生在一个偏远的乡村，对农村的现状有切身的体会，骨子里流淌着农民的血液。我执政关注的是农民的贫困，也在为农民的利益呼吁。我认为要探索从机制上解决农民面临的问题。”李颖军说。
到回郭镇任镇长时，李颖军向巩义市委表示不要换得太频繁，要把基层的事做好必须要有长远的打算。干一年两年执政还没见效果就换地方，这对地方发展不会有利。中国的难点在基层，乡镇官员面对庞大的贫困的农民，他们的执政资源必须用在最大化解决农民的贫困上。
乡镇官员直接面对农民对富裕和民主权利的诉求，而乡镇官员也能够做到以低成本让农民实现这些权利，在这一过程中，乡镇官员不断面临制度创新的挑战。对镇长的直选，李颖军认为这是民主化的一种普及，官员必须对民众负责。如果允许，他愿意走向竞选。
20多年的乡村经济与民主化进程之所以缓慢，最明显的是乡镇官员这个阶层没有将中央的政策变为农民创造财富的资源，相反，他们加大了农民经营农业的成本。
这个阶层包括村、乡镇、粮食收购、司法、土地管理、乡村信用、民政等能够对农民收费、罚款的主要官员。另外，新兴富裕的农民与乡村两级官员是乡村权势阶层最为核心的力量，这两种力量在寻求各自利益的演变中，将极大地影响中国乡村能否走向民主、法治之路。
第八章古老乡村的沉重乡镇官员的权力扩张（3） 市场化带来的多元化利益分配格局，使中国拥有不同资源的集团必然要利用自己掌握的资源进行利益扩张，而乡镇官员阶层正是利用掌握的资源，向农民征收税费以及罚款从而进行自身利益的扩张。
由于分散又