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11月7日，第1、第2支队领导机关合并，成立新四军江甫指挥部，陈毅、粟裕分任正、副指挥，统一领导在苏南的第2、第4团、新3、新6团、“江抗”、丹阳游纵及苏南地方武装。同时，成立苏皖区党委，统一领导苏皖、苏南、苏北三个特委。“江抗”第2路到扬中后，与丹阳游击纵队台编为新四军挺进纵队，北渡长江进至扬州、泰州地区开展抗日游击战争。此外，第4团主力与“挺纵”一部合编为苏皖支队，向扬州、仪征、天长、六合地区发展。
二、新四军军部率第3支队等部坚持皖南抗日阵地
1938年12月，在皖南坚持抗战的第3支队（欠第6团）由青弋江防区奉调铜陵、繁昌沿江地区。当月和1939年8月，第1支队第1团、第2支队第3团先后由苏南敌后调回皖南，归新四军军部直接指挥。到1940年秋，在皖南又已陆续组建了新1团、新3团，军部特务营也扩大为特务团。
日军为维护长江交通，不断对皖南进行“扫荡”。1939年日军5次进犯繁昌。1～2月，繁昌两失两克。5月20日至23日，日军1000余人第3次进犯繁昌，第3支队和第1团毙伤日军300余人，将日军击退，新四军伤亡100余人。11月8日至23日，日军2000余人第4次进犯繁昌，新四军毙伤日军450余人，将敌击退，自己伤营长以下77人，亡连长以下38人。12月21、22日，日军1000余人第5次进犯繁昌，再次被击退。
1940年4月，日军调集第15、第17、第116师各一部共1万余人，对国民党军防守的青弋江地区及新四军防守的南陵、繁昌地区大举“扫荡”。4月24日，日军一路约5000余人由湾陵、黄墓渡攻占南陵，尔后以2000余人沿青（阳）南（陵）公路向西南方向前进。企图迂回青阳。26日，新四军第1团在父子岭伏击该敌，经8小时激战，毙伤日军370名，新四军伤亡84人。
日军另一路约4000人，由繁昌以北的三山镇、横山、峨桥等地于4月24日开始向繁昌及其以南地区攻击前进。新四军第3支队第5团24日在马家坝、25日在繁昌以南的九郎庙以机动防御，迟滞敌人前进，毙伤日军140余人。26日该敌向何家湾前进，新四军第3团与敌遭遇，先敌抢占苏家林、何家湾有利地形，阻击敌军，经9小时激战，毙伤日军300余人，迫敌转向木镇前进。5月3日，第5团第1营在铁门闩伏击由繁昌向中分徐前进的日军运输队，毙伤日军60余人。
在4月23日至5月3日的反“扫荡”中，新四军进行战斗10余次，毙伤敌近1000人。
1940年10月4日，日军又以第15、第116师部队为基干附伪军一部，共1万余人，由大通、铜陵、荻港、湾沚出动，向皖南进行第二次大规模“扫荡”。7日黎明，日军5000余人攻陷南陵以南三里店，接着开始向新四军军部驻地云岭外围的田方、草鞋店、吕山发动猛烈攻击。新四军第3支队及第1、第3团，在军长叶挺亲自指挥下，经一昼夜激战，毙伤日军数百人，击退其进攻。日军遭打击后，8日经枫坑东渡青戈江，占据了国民党军第52师驻守的泾县城，新四军跟踪追击，围攻径县，9日晨夺回该城。
三、江北指挥部成立，第4、第5支队开辟皖东抗日根据地
为加强对江北新四军部队的领导，促进新四军第4支队继续东进，开展江北统战工作，遵照中共中央的指示，1938年11月，新四军参谋长张云逸率军部特务营由皖南到达江北无为地区。随即与豫鄂皖边游击总司令、安徽省主席廖磊建立了抗日统战关系，并将庐江、无为地区中共党组织领导的游击队统一整编为新四军江北游击纵队，由孙仲德任纵队司令贝，黄岩任政治委员，担负皖中地区的抗战任务。
1938年12月，第7团越过淮南路，进入合肥青龙厂及定远一带；1939年3月，第4支队司、政机关及特务营，也先后进至淮南路东。
5月6日，叶挺到达庐江县东汤他，成立了新四军江北指挥部，张云逸兼指挥，徐海东任副指挥，赖传珠任参谋长，邓子恢兼政治部主任。接着，整编了部队，第4支队由徐海东兼司令员，郑位三任政治委员，辖第7、第9、第14团。以第8团为基础扩编为新四军第5支队，罗炳辉任司令员，郭述申任政治委员，辖第8、第10、第15团。
江北指挥部成立后，以第4支队活动于淮南路以东、津浦路以西的定远、合肥、滁县、全椒等地，开辟了以定远东南藕塘为中心的津浦路西抗日根据地。8月2日夜，日伪军500余人分由滁县腰铺、全椒出动，3日拂晓前包围了宿营于张二房的国民党滁县常备壮丁队，第4支队第9团一部主动出击，毙伤日伪军40多人，击退了日伪军，救出滁县常备壮丁队。这一行动，增进了统一战线内部的团结。
8月下旬，第5支队第8、第15团挺进津浦路东，第10团于10月也进入津浦路东，开辟了以来安县半塔集为中心的津浦路东抗日根据地。9月3日，日军侵占来安县城，第5支队将其收复。11月21日，日军再次侵占来安，第5支队展开围攻，毙伤日的军200余人，于23日收复来安。
12月，日军从南京、明光（今嘉山县）、蚌埠等处，抽调5000余人，部署于滁县、沙河集、全淑等地。
12月19日，日军开始“扫荡”津浦路西藕塘以南的周家岗、大马厂、古河等地，至21日，陆续占领上述各地。周家岗至复兴集一带皆力山地，便于开展游击战，江北指挥部决心采取灵活战术打击敌人并歼其一部。
21日至23日，第4支队第7、第9团与敌激战3天，毙伤俘日伪军160余人，迫敌退回全椒，取得了进军皖东后第一次反“扫荡”的胜利。新四军装备简陋却能以少胜多，使当地人民看到了抗战的光明前途，增强了胜利的信心。
1940年1月4日中共中央决定，将江北前敌委员会改成皖东军政委员会，由郑位三任书记。中原局撤销了中共苏皖省委，成立津浦路东省委（书记张劲夫）和津浦路西省委（书记刘顺元）。经过短短三四个月，至1940年3月·皖东各方面的工作得到迅速发展，第4、第5支队由7000余人扩大到1，5万余人，地方游击队发展到5000余人。
第4、第5支队在皖东的发展，引起了国民党的恐慌。
1939年11月21日，国民政府无理电令新四军江北部队调到江南，此后蒋介石、顾祝同一再催逼，并指使国民党顽军进攻第4支队；同时，苏北韩德勤部准备进攻津浦路东第5支队。
为了巩固华中的抗战局面，中原局决定首先集中主力于津浦铁路以西，重点打击地方反动武装，对桂军力求缓和，巩固路西抗日阵地；在路东尽量争取韩德勤部独6旅中立，延缓关系破裂时间，待路西形势缓和后，再挥戈东向，击退韩德勤的进攻。同时，为了保卫皖东，发展苏北，中原局多次请求中共中央派八路军南下华中，支援新四军。
3月初，国民党地方反动武装颜仁毅等部袭击驻定远县大桥镇的新四军江北指挥部，被第4、第5支队击溃并歼灭一部。
3月21日，韩德勤乘新四军第5支队主力在路西活动，集中第89军第117师两个团、独6旅3个团、盱胎县常备旅秦庆霖部等约1万人，围攻路东第5支队驻地半塔集地区留守部队和机关。中原局决定半塔集部队固守待援，江北指挥部率第5支队、苏皖支队东援，并调挺进纵队主力一部西援。
从21日至28日，半塔集部队打退优势兵力的连续进攻，顽强地守住了阵地，为增援部队机动争取了宝贵的时间。顽军见半塔集久攻不下，东西援军又未能阻止，形势不利，当即撤退。
29日，新四军分四路出击，经王店集、莲塘战斗，将进犯顽军击溃，并跟踪追击，直至三河南岸。至4月8日，顽军全部退往淮河北岸主应、淮安地区。8月，第5支队与八路军第5纵队共同开辟了淮（阴）宝（应）区，使皖东、淮海两区打通了联系。
在此有利的形势下，中原局抓紧在皖东建立抗日民主政权。首先建立了定远县抗日民主政府。以后陆续建立了滁县、凤阳、来安、嘉山、天长、盱眙、仪征、六合、高邮、宝应等县抗日民主政府。4月18日，建立了津浦路东各县抗敌联防委员会办事处和路东联防司令部。8月1日，成立津浦路西各县联防委员会办事处。
皖东抗日根据地的巩固，特别是新四军与八路军会合，引起日军极大不安。8月下旬，日伪军万余人部署于津浦路东抗日根据地周围的来安、六合、天长、高邮、明光、五河、八斗岭等据点，9月初开始对路东“扫荡”，企图包围半塔集、大田郢江北指挥部，歼灭新四军，摧毁路东抗日民主政权。
新四军江北指挥部以第14团、独立第1、第2团等部，以游击战与日军周旋，第5支队主力和八路军第5纵队第5团在外线积极袭击敌人。从9月5日至17日，与日伪军作战65次，毙伤敌近600人，新四军伤亡200余人。日军除在盱眙建立一个据点外，均撤返原防。
四、游击支队（第6支队）开辟豫皖苏边抗日根据地
1938年11月下旬，新四军游击支队进入睢杞太地区后，连续取得对日伪作战的胜利，初步打开了豫东局面，支队进一步扩大。1939年初，游击支队主力由豫东东进商丘、毫县、永城地区。这时日伪军正三路合击毫县（国民党军驻守），并已侵占毫县东北的芦家庙。2月8日，游击支队第2营到达芦家庙附近，9日凌晨配合友军台击芦家庙之敌，经3小时战斗，毙伤伪军200余人，俘伪军参谋长以下100余人，残敌逃回坞墙。新四军仅伤亡18人。
5月，彭雪枫留第1团坚持永城、毫县、商丘、夏邑地区，率第2、第3团进军淮上地区。＇淮上地区指淮河以北、浍河以南、津浦路以西、宿（县）蒙（城）凤（台）公路以东地区。＇
游击支队主力进军淮上后，豫皖苏边区将永城地区的鲁雨亭部改编为游击支队第