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② 关于清朝立宪主义者运动的总的背景，参看张玉法：《清季的立宪团体》，第1 — 6章；张朋园：《立宪
派与辛亥革命》，第1 — 3章。
① 参看孙任以都：《1905—1906 年的中国宪政考察使团》，载《近代史杂志》，卷24 第3 期 （1952 年9
月）第251—268 页。
② 《大清德宗实录》，卷562 第8 — 9 页。
③ 关于一般制度问题的背景，参看临时台湾旧惯调查会编：《清国行政法》，第一部分。在莫里森的《儒
家官僚政治的现代化》 （拉德克利夫学院1959 年博士论文）一文中可以看到有关晚清行政改革的史料。
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司胥吏之手处理。关于公文的格式都有复杂的规定。每个官署都有自己单独
的一套簿籍。对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三、五年，所
以就不可能掌握这些规章。结果，他们别无选择，只能依赖年复一年在此工
作的胥吏。这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。当
人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持
生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒
索之苦。
此外，有很多官署几乎没有职守。在中国，子女们被认为应遵循由父母
规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组
时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独
成立。例如清政府以四至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机
构。在1729至1730年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军
机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心
腹大臣）在那里讨论军事机密。这样，军机处开始是一个临时机构，它的所
有官员都是兼职的，没有专任官员。然而在战役结束之后，雍正帝并未取消
这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。雍正之后的皇帝都沿袭这种做
法。这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可
有可无，但内阁并未取消。的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中
王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前
朝的情况下也是如此。这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地
继承下来，一直传到清代。简言之，中国的官僚机构从公元前三世纪，或至
少从公元七世纪初直到二十世纪，基本上没有变动。证据之一就是很多官署
名称都是从古代沿袭下来的。
甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。在很多情况下这是由于在
一个官署不止任命一位主管大臣所造成。在内阁，有四至六员内阁大学士，
军机大臣的人数在四至八名之间，而六部每部都有两个尚书。总理衙门是应
西方国家的要求而在1861年设置的，总理大臣的人数不定，多达十员，在
1894至1898年期间甚至更多。当一个官署里有那么多主管要员时，他们之
中就谁也不愿意负责了。不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。在历史
上，中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为
了防止大臣因专权而威胁帝权。出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种
方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。
1901年清政府开始改革时，它企图纠正这些积弊。首先，决定简化各官
署的公文形式，取消书吏。捐纳制被废除，不过这种作法仍以不同的形式继
① ② ③
续出现。河东河道总督和通政使司 的职位被取消。詹事府被并入翰林院。
① 这个官员负责河南省黄河堤坝的保护工作。但是这项工作可以由该省的巡抚来照管。
② 这个官职始于明代，其职责是审查奏议，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批评，到清朝期间，它成了
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④
云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。这些都是不必要的衙署。
在撤销某些有名无实的衙门的同时，政府又创设了一些新的官署。首先
是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在1861年作为军机处
的一个机构勉强成立起来的。因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多
达十人以上的兼任大臣。因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与
它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总
理衙门。这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大
臣。这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。新的外务部成了第
七部，而且比其他六部的品级要高——这确实是个巨大的变化。
不久又进行了一次改革，即在1903年由政府设立了商部。在传统的中
国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政
府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。但是，此时大家承认富国是为
了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。
1905年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。此举是企图建立西方式
的警察制度，并在1906年决定从绿营中招募警察。巡警部后改成民政部。①
在1906年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则
开始了进一步的改革。首先是行政、立法、司法三权分立。然而当时还没有
立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。其次，精简冗员，明确官员
②
的责任。结果，下列改革措施得以实现。
③ ④
（1）合并职能重复的官署。太常寺、光禄寺 和鸿胪寺⑤都被并入礼
①
部；旧兵部、练兵处和太仆寺合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度
支部。练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。自古以
来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已
成为不必要的了。它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵
部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是
势在必行的事。
（2）增加了一些中央管理机构。邮传部建立了，刑部被改组成法部，
②
它的职能则限于管理司法事项。这样，中央政府的部就变成了十一个。自
一个有名无实的官职。
③ 这个衙门负责与皇太子有关的事项。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虚设。
④ 这些巡抚的衙门与总督的衙门都设在同一城市中。
① 《大清德宗实录》，卷564 第11—13 页。
② 《东华续录·光绪朝》，卷202 第12—14 页。
③ 负责祭祀皇家陵墓的官署。
④ 负责宫廷举行的宴会事项的官署。
① 负责繁殖和训练军马。
② 这点在前页注①引的诏书中已提到。
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隋唐以来，中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了
外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。但
是，1906年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部
建置已经不复存在了。
（3）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，
清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互
相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时
这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神，为了尽可
能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。③
（4）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力
④
是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。从前，法庭和司法行政机构
并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。虽然已经
决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将
来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙
述。）
政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革
省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政
治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督
与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。
但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。在军事上或
财政上，他们都不受中央政府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他
们的权力，办法是把他们置于中央政府各部处之下，而不是使他们成为与各
①
部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。 这样就�