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一个铁路公司或一家航空公司，从其定义来说，就没有纯粹的“地方”事业单位。因此，迄今为止，这样的企业没有其它选择，只好按职能制来组织，至多设立一个地区协调员在各个职能部门间进行协调、调解和联系。影响一个运输系统的成绩的决策只能集中地做出。这些决策首先是有关资本利用，有关飞机、机车、货车的分配的决策。但是，运输企业除了比较不重要的任务以外不能实行分权化，而且由于它过于庞大，即使采用职能制组织显然也不能很好地进行工作。
这事实上既意味着；有一些企业——以及非工商业的服务机构——还没有一个合适的组织原则。
对于模拟分权制，我们至少已知道它有些什么利弊了。因此，组织理论和组织实践的一个主要任务就是，为铁路系统和绝大多数政府机构这样一些庞大而过于集中化的职能制结构制定出一套组织设计来。这套组织设计应用在它们那里，应该不比模拟分权制应用于大型材料公司和大型商业银行为差。这也许必须应用一些模拟分权制的原则。
第四十七章 以关系为中心的组织设计：系统结构
国家航空和航天局——日本的系统设计和“多国性”——文化和价值观的分歧——系统结构的困难所在——其必要条件——其重要性
在所有各种组织设计原则中，只有一种，即法约尔的职能制组织设计原则可以说是从理论分析出发的。其它各种组织设计原则——任务小组、联邦分权制、模拟分权制等原则——都是由于对当时的特殊需要和挑战做出临时反应而产生的。这也适用于系统结构。它是为了解决显然极为特殊的气个管理问题——美国在六十年代的太空探索——而发展成为一种组织设计原则的。
系统组织是任务小组设计原则的一种扩展。但是，任务小组是由个人组成的，而系统组织则由极为广泛的各种不同组织组成一个大结构。这些组成单位可能包括政府机构和若干私营大小企业；大学和独立研究人员；某些单位直接由中心组织控制并担任一定的任务；还有些单位可能全部或部分地为系统组织拥有而自治经营，还有些单位只同中心组织发生一种契约关系而并不为它所控制，或者是它无法控制的。系统组织随着任务的需要而应用所有各种其它的组织设计原则：职能制组织和任务小组，联邦分权制和模拟分权制。
系统结构的某些成员可能担任一些特别的任务，在系统结构存在的整个期间并不改变；其它一些成员则可能随着计划的各个阶段而担任不同的任务。有些是长期成员；其它一些则只是从事某项特殊的工作，在该项工作完成以后就不再同系统结构发生什么关系。
最早使系统结构成为一种明显的组织设计原则的“模型”是美国国家航空和航天局有关六十年代美国航天计划的组织。 但是，虽然我们直到最近才意识到这样一种结构的存在，其实它早已存在了很长时间。大型系统结构虽然是作为一个庞大的政府计划的组织设计原则出现的，其实它最初是作为一种企业结构而发展起来的，今后曲主要应用可能也在企业方面。
虽然塞尔斯和钱德勒可能并没有认识到这一点，但他们在有关国家航空和航天局的书中描述的一种系统在日本已应用了一个世纪；日本的大型公司和它的供货者和配销者之间的关系很象国家航天和航空局同其供货者、承包人和合作者之间的关系。日本的大型公司有时对其供货者有所有权；但更多的情况是没有或只有权小的所有权。但是，供货者却结合于“系统”之中。同样的，日本的大型公司通常依靠既是独立的又结合为一体的商社。结合为一个工业集团（财阀）的各大公司之间的关系也可以同国家航空和航天局由于自己的需要而发展起来的关系相比；
已日益清楚地表明，在多国公司中将会发展出某种同系统结构非常相似的东西。事实上，许多为多国公司制定的方法就是（虽然并没有意识到）系统管理的一套。而多国公司的一些典型问题也就是系统结构的一些典型问题。
例子之一就是大通银行为其世界范围的银行系统所制定的结构。大通银行决定采取与传统方法不同的做法，不是完全依靠或甚至主要依靠有全部所有权的海外分行，而是通过对已建立起来的当地中等银行拥有少量所有权的办法来发展其世界性的业务。这些当地银行并不归大通银行所有或归它控制，其高层管理也不是大通银行派去的。但它们是“大通银行系统”的组成部分。它们被结合于大通银行的世界性银行设施和服务之中，同时又深深地扎根于自己的社区之中。它们既是独立的，又是结合为一体的。
另一个例子是多国广告公司。公司的总部设在纽约，而其在英国或德国的分公司看起来是有全部所有权的子公司。这种结构初看起来好像是联邦分权制。但是，由于多国顾客的需要，这些联邦制的自治单位却在一种系统结构的关系中共同工作。为了给一家总部在美国以外的顾客服务——如伦敦和鹿特丹的尤尼莱佛公司、瑞士的内塞尔公司、东京的索尼公司——其全面责任必须由顾客所在的分公司，即英国、瑞士或日本的分公司来承担。但是，凡是顾客有子公司的地方，广告公司都必须同它们发生关系。因此，必须建立起一种广告公司在各地的经理人员的网络。这些经理人员是为当地自治性的分权制单位工作的，但又密切地在一起工作。广告公司在世界性的设施和人员，不论是市场研究；广告手段研究或广告手段购买，都必须提供给这些经理人员使用。一项广告运动可能是世界性的，但它必须在每一个国家加以修改，以便适合于该国顾客在该国生产和销售的产品，适合于当地市场的特殊需要和要求，适合于当地的习惯、口味和顾客的爱好，适合于每一市场可用的广告手段及其效果。
还有十个世界性的会计业务——从法律上讲是一个巨大的多国股份公司——也是一个真正的系统结构。
所有这些组织的共同之处就在于都必须把各种不同的文化和价值观结合成为一种统一的行动。这个系统中的每一个组成部分必须以它自己的方式工作，必须按它自己的逻辑和自己公认的行为规范来看是有效的。否则，它就根本不能有效地发挥作用。而所有的组成部分又必须为共同的目标而工作。每一个组成部分必须接受、理解并担任它自己的角色。要做到这点，人们和各个团体之间必须建立起直接的、灵活的、密切配合的相互关系。通过这种关系，个人之间的联系和相互信任在极为不同的行为方式、观点以及认为“恰当”和“适宜”的事物之间架起了一座桥梁。
例如，美国国家航空和航天局就面对着一个大型政府机构的不同的价值观和文化的问题。机构中的某些大单位是由习惯于美国军队方式的人员组织和配备起来的；而另一些单位则是由德国出生和德国训练的沃纳？冯？布劳恩（Wernher Von Braun）这样一些航天科学家建立和经营的。布劳恩及其助理和帮手习惯于“德国专家”这一套传统各种企业，有的非常庞大（如泛美航空公司），有些很小，是这个“组合”中的“合伙人”而不是“承包人”。它们并不按预定规格制造或提供一个部件，而是为整个航天规划的“神经系统进行计划、设计和作业，如肯尼迪角的庞大的发射系统。其它一些“组合成员”则是各个大学中的科学家，各自在他们自己的实验室中工作。
无庸多说，多国公司面对着同样的一些文化和价值观上的差异的问题（并见第五十九章）。但是，讲到大型日本公司是“多文化的”，初听起来似乎叫人奇怪。但日本存在着——在很大程度上目前仍存在着——日本人叫做“双重经济”的现象：工场、批发商和零售商（绝大多数是小型的）是“现代化以前”的经济，而制造企业、银行和市场推销企业（绝大多数是大型的）是“现代化”的经济。这两种经济代表着非常不同的结构，以非常不同的方式组织和经营，以非常不同的标准来规定目标和成绩。系统结构的设计使得日本能把这两种经济维持在并存和合作的关系中达一个世纪之久；并使得日本的传统社会不至于因为“现代化”而瓦解，至少减轻了其瓦解的程度。而其它的每一个非西方国家都发生了这种瓦解现象。对于日本大型的现代化企业存在着第二个“文化”问题：作为它取得材料、机器和技术的来源，作为市场，作为投资者和伙伴，它必须同国际经济和企业世界发生关系并结合起来。日本的商社和“合资企业”就是文化上的桥梁和系统结构的设计。
系统结构的困难和问题
系统结构设计对于所有的组织设计规格都不大符合。它缺乏明确性，也缺乏稳定性。人们既不容易了解自己的工作是什么，也不容易了解整体的工作以及自己同它的关系。信息交流始终是一个问题，而且无法找到一个持久的解决办法。始终搞不清楚哪里应该做出某项决策，事实上也搞不清楚什么是基本的决策。灵活性很大，而对新思想的接受能力几乎是过大了。但是，一般讲来，系统结构并不能为高层管理职位培养人和考验人。尤其重要的是，系统结构破坏了内部经济的原则。
当国家航空和航天局开始工作时，领导其工作的科学家们认为，通过控制，当然特别是有以电子计算机为依据的情报，就可以使这个系统运转起来。但是，事实很快就纠正了他们的这种看法。塞尔斯—钱德勒那本书的一个经常的论点就是，面对面的个人联系；经常的会议，使人参与决策过程、即使是同他们自己的工作关系不大的事情的决策过程，都具有极大的重要性。国家航空和航天局的重要主管人员几乎把他们三�