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然它的桥梁、隧道和机场导致了纽约街道上的大量交通量，它却不理会纽约市区的交通政策。它不问一问“我们为谁服务？”这个问题，而坚持认为这个问题是政治性的和非企业性的。其结果是被人看作是造成纽约交通运输问题的罪魁祸首。当港务局需要帮助时，例如它为纽约急需的第四个机场寻找地皮时，它发现除了银行以外，没有一个人支持它。纽约港务周围而也变得政治化了——在效果上没有取得任何成就，也就无所谓效率了。
二、要有更好的人员的呼声也许比科尔伯特时期还要早。在最早的中国有关政府的书籍中就能找到它。美国的所有改革家，从内战以后不久的亨利？亚当斯（Henry Adams）到今日的拉尔夫？纳德（Ralph Nader），一直在这样要求。他们全都认为，政府机构中所缺少的就是更好的人员。
服务机构正好像企业一样，不能指望用超人或驯狮者来充实它的各种管理职位和行政职位。要配备人员的机构太多了。期望世界上每一所医院的院长是一个天才甚或是一个伟人是荒谬的。如果服务机构不能由正常的人而由才能相当低的人来经营和管理，换句话说，如果我们不能把工作组织得使努力工作的人能够胜任的话，它就根本完不成任务。
没有理由认为我们的服务机构中的各种管理职位或专业职位上所配备的人员在品质、能力、正直或勤劳方面较管理企业的人员为差。另一方面，也没有理由认为企业经理在管理服务机构时会比“官僚”干得更好。实际上我们知道，这些经理自己很快就成了“官僚”。
在第二次世界大战期间，有许多在自己的公司中取得了很好成绩的美国企业的经理人员转入政府工作，其中有许多人很快就成为官僚。人并没有改变，但是他们在企业中能够取得成绩和成果，而在政府中他们却发现自己主要在生产一些规章制度和官样文章——因而深感不安。
说明服务机构所需要的是更好的人员这一论点没有什么根据的更好例子是法国政府机构。没有一个国家能像法国那样为它的政府高级职位配备这样的精选人才。法国政府机构中有影响和重要的职位是专为法国最有声望的学校——技术学院的优秀毕业生保留的。但是，法国政府机构虽然有优秀的技术学院毕业生来管理，其效率低下和官僚主义却是很少政府机构能与之相比的。政府官员假公济私是法国最尖锐的讽刺材料——而事实也的确如此。无论是谁，只要他曾经试图使法国政府机构取得成绩，都完全了解这一点。可是，这些工艺技术学院毕业生本身却并没有成为官僚。他们在进入政府机构二十年以后升到了上层，绝大多数通常都转入一些法国大公司中担任高级职位，一般都能取得很好的成绩。
技术学院毕业生可能不会使每一个人都喜欢。他们有一种学识出众的样子，自高自大，有些狭隘，相当自命不见。但是，法国政府机构的问题肯定不在于缺少好的人才；即使有了更好的人，也不大会发生任何事情。问题在于制度而不在于人。
三、有关服务机构设有取得成绩的最后一个解释最为复杂，而且初看起来最有道理，这就是：服务机构的目标和成果是“无形的”。这至多只能说是说对了一半。
对于一个企业和一个服务机构来说，“我们的企业是”什么的定义始终是无形的。西尔士—罗贝克公司说“我们的企业要成为美国家庭的了解情况的采购员”，是无形的。马克斯—斯宾塞公司说“我们的企业要推翻英国的阶级制度”，是无形的。维尔在贝尔电话公司说“我们的企业要为顾客服务”，听起来像是唱高调。初看起来，这些讲法似乎不能翻译成业务上的用语，更谈不上翻译成定量的用语了。日本索尼公司说“我们的企业从事于电子信息业”，正好像国际商用机器公司把它的企业解释为从事于信息处理一样，都是无形的。但是，正如这些企业所表示的，从这些无形的定义导出具体的、可以衡量的目标并不是太困难的。
一个教会的目标是“拯救灵魂”，这一定义是无形的。至少不是完整的收支账目。但到教会的人数是可以计量的。还有，“使年青人返回教堂”的人数也是可以计量的。
学校的目标是“培养完整的人格”，的确也是无形的。但是，“在一个孩子读完三年级时使他学会读书”却决不是无形的，而是可以相当精确地予以衡量的。
“废除种族歧视”，也很难说是一种明确的业务性定义，更谈不上衡量了。但是，增加建筑业中黑人的学徒人数却是一个数量目标，其达到与否是可以衡量的。
“一个不发达国家的经济和社会发展”是无形的。但是，“每五年创造出十万个工作岗位”或“每年建造四万个居住单元”却确实是有形的。
无论是企业或服务机构，除非制定一些特定的、限定性的、明确规定的目标，否则不可能谈什么成绩。只有规定了目标以后，才能为达到这些目标而分配资源、确定优先顺序和完成期限，并指定某些人员对其成果负责。但是，有效工作的出发点是规定一个机构的宗旨和使命，而宗旨和使命总是无形的。
“我们的企业是什么？”这个问题对于一个企业来说是模糊而容易引起争论的，对于一个服务机构来说，也是这样。正如前面讲过的，在找到一个可行的定义以前，必须有不同的意见和争论。服务机构有许多需要关心的对象。学校必须予以极大关心的不仅有孩子们及其家长，还有教师、纳税人以及整个社会。同样的，医院必须满足病人的需要，但也要满足医生、护士、技师、病人家庭——还有纳税人，在美国还必须满足通过医疗保险来资助医院的雇主和工会。但是，企业要关心的对象也很多。正如前面讲过的，每一企业至少有两种不同的顾客，常常还要多得多。还有职工、投资者、整个社会以及管理当局本身都是关心的对象。
预算引起的偏差
服务机构同工商企业之间的一个根本差别在于服务机构获得收入的方式。
除了垄断企业以外的工商企业的收益来自对顾客的满足。工商企业只有当它们提供出了顾客需要并愿意用购买力交换的东西，才能得到收益。因此，顾客的满足是保证一个企业获得成绩和成果的基础。
作为对比，服务机构一般是由预算拨款获得收入的。这意味着，它们并不是由于纳税人或顾客认为它们提供了成果或成绩才获得其收入。它们的收入是从总的收入来源中拨给的，这个收入来源与它们所做的事无关，而是通过税捐等获得的。
这种情况对于企业内部的服务机构和公立学校这样的服务机构都是适用的。企业中的参谋部门一般并不是由于其成果而获得收入的，甚至也不是按照其顾客（即各种管理人员）使用它的程度而获得收入的，而是由间接费用分摊即预算来获得收入的——这在许多情况下是无法避免的。企业中的服务机构同公共服务机构有着同样的特点和行为这一事实表明，造成差异的并不在于是不是企业，而在于获得收入的方式。
此外，典型的服务机构——包括绝大多数企业中的服务部门——还拥有垄断权力。预定的受益人没有其它选择。绝大多数服务机构拥有的权力超过了绝大多数垄断企业所享有的权力。
我如果对地方电力公司或电话公司的服务不满意，我无法从其它地方去获得电力或电话服务。如果我选择不用电力或电话，我就无需付款，而仍可生存下去——虽然这种自由愈来愈只是理论上的而不是实际上的。但是，对于绝大多数服务机构来说却并没有这种选择的可能。顾客无论是否使用，都必须付款。支持着服务机构的是国家的政治权力，它征收费用并不是由于提供了服务，而是由于要支持一个政府机构。
企业中的绝大多数服务部门也有着强制性的垄断权力。业务经理知道，对他们的评价在很大程度上决定于他们同参谋服务部门的合作如何，他们很少被允许不使用本企业的参谋服务部门而到企业以外去获得咨询和专业知识。
美国的家庭不论有没有学龄儿童，都必须为公立学校付款。家长如果认为公立学校对自己的孩子不合适或不能令人满意，可以不把自己的孩子送入公立学校而送入私立学校或教会学校，但是仍必须为公立学校而纳税。
由预算拨款来获得收入这一点改变了成绩或成果的意义。在以预算为收入基础的机构中，成果就意味着更大的预算。成绩就是维持或增加自己的预算的能力。通常所理解的成果，即对市场的贡献或达到某项目标的成绩被置于次要地位。以预算为收入基础的机构的首要考验及其生存的首要条件是获得预算。而预算从其本身定义来说，不是同贡献而是同好感有关。
当效率成为一种罪过的时候
效率和成本控制虽然很受人们的赞赏，但在以预算为收入基础的机构中并不真正被看成是一种优点。一个以预算为收入基础的机构的重要性基本上是以它的预算的大小和人员的多少来衡量的。因此，以较小的预算和较少的人员而获得成果就不算是成绩。它实际还会危及服务机构。如果不把预算花光，那就只是向制定预算的人——不论是立法机构或一个公司的预算委员会——表明，可以放心地削减下一个会计期间的预算。
三、四十年以前，人们认为以下现象是俄国计划制度的特点和它的主要缺点，即苏俄的经理在计划期间快结束时就把拨给他们的全部款项拼命地花光，因而造成很大的浪费。而现在，由于各地都有许多以预算为收入基础的机构，这种毛病已成为一种普遍现象。以预算为收入基础的机构的经理人员在年终所感到的这种压力，肯定是造成美国防务努力中许多浪费的原因。“争取预算”即大大低估总成本以便使一项新计划或新方案获得批准，也成了以预算为收入基础的机构的固有现象。
“帕金森定律”讽