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国家的制度安排，其绩效虽然最终离不开经济这一决定性的因素，但作为文本制度的选择，又总是在一定的文化价值基础上进行的。从具体的历史过程来看，“乡政村治”体制是国家民主化取向的结果。
“文化大革命”的十年灾难，给中国社会最深刻的教训和启示，就是社会主义不能没有民主。用邓小平的话来说，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”80。因此，1981年中共十一届六中全会通过的《决议》承诺，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”81。1982年中共十二大进一步指出：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层民主生活的群众自治”82。正是在这种民主政治思想指导下，1982年的宪法才将乡政村治作为乡村社会最为基本的政治制度。也就是说，“以社会主义市场为基础产生的诱致型村民自治制度变迁需求，符合中国共产党推进政治体制改革和民主法制建设的要求，因而得到党和国家供给型政治体制改革和民主法制建设制度变迁的支持。这是村庄层面上进行管理体制改革和实行村民自治最重要的政治原因”83。当然，如果我们进一步追究，还会发现，国家民主化的价值取向之所以能够在乡村社会进行广泛的社会实践，一个重要原因在于，乡村社会的民主不会对国家整体战略构成政治上的压力，而且在一定程度上还会有所促进。
在一定的意义上，村民自治是国家对村民的一种民主承诺。无论国家在作出村民自治这一制度安排时功利性目标如何，从其制定的《村民委员会组织法》来看，村民委员会已被界定为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并要求实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种以村民个人权利为本位的村治体制，是一个历史性的进步。以民主化取向为价值目标来安排中国乡村社会政治体制，也就使乡政村治体制在文本上具有了如下最为基本的特征：（1）它否定了公社体制时国家政权与乡村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。（2）它改变了那种自上而下任命村干部的习惯做法，要求村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；乡村权力的基础已由上级授权而改变为了村民授权。事实上，目前由于国家有关村民自治的制度性规定，使乡村已经开始形成一股新的政治力量，一些因村民自治而产生的新一代村干部，在政治声望和权力上已经在取代甚至超过传统的宗族势力和行政体制下的干部。（3）它贯彻了直接民主的原则，规定了村民会议的重要决策功能，这种以自治形式体现出的民主制度是国家人民代表大会制度的重要基础84。（4）在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的85。
可见，新时期，在文本制度上，“村民自治”是以确认和保护“村民个人权利”为前提的乡村治理制度。这是中国乡村社会有史以来的第一次。如果说，民主制度作为市场经济条件下的权威认同方式，是以个人行动者作为前提和基础的，那么，以市场化为背景，对“个人权利”的平等保护，正是“村民自治”的本质所在。也是目前乡村政治结构区别于历史上任何一个时期乡村制度最显著的特点。但是，并不是所有的研究者都认识到了这一点。有研究者就认为，“在中国不同历史时期，有些政治家曾推行过村民自治制度，如秦汉时期的乡官推举制度、太平天国的乡官制度、晚清时期的乡镇自治以及民国革命时期的一些类似的做法等等”86。而“从元朝到民国，村民自治之所以能够存续下来的重要原因在于：村民自治比其他控制模式更有利于实现国家对农村社会、对农民进行政治控制，以及通过这样的政治控制，达到利用较少成本掠夺农村和农民的经济目的。因此，在这样一个大背景下，村民自治只是国家政权诸多管理工具中的一种，它要为国家政权利益服务”87。这种将“村民自治”与历史上出现过的乡村体制混为一谈的观点，显然是错误的。因为，在中国历史上，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体。而目前中国乡村实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为主体的，村民是以“个人”这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民主权利的承认。也就是说，在中国传统社会的乡村政治结构中，尽管具有一定的自治色彩，但那只能是“乡村自治”，而不是“村民自治”88。认识到这一点，对于理解目前中国乡村政治特别重要。
第三，国家的法制主义理念，是维护“乡政村治”体制根本性力量。
同中国传统社会的许多乡村制度安排不同的是，“乡政村治”体制直接依据于国家的法制性权威，是中国社会现代法治秩序的重要组成部分。
从传统的伦理秩序向现代的法治秩序转型是中国社会转型的重要内容。这种转型，首先是文化的转变。一般来说，法治秩序的建立依赖于两方面的因素是，普遍主义取向的法律、制度的建立，以代替特殊主义取向的风俗、习惯，成为协调人际关系、社会各群体利益的准则；社会成员具有接受法治秩序的心理基础，对法治精神有充分的理解，能够主动、自觉地学习法律、执行法律，并参与有关法律、制度的制定89。新时期从《宪法》有关乡镇体制和村委会的具体规定，到专门的《村组法》制定，都体现了国家法制主义精神发展的必然逻辑。在这种意义上，可以说，村民自治是国家主导下，以法制权威为基础的授权性自治。它表明的是，国家不是直接以行政权力为基础来界定乡村社会的利益边界，而是以国家权力机关的立法来确定乡村社会各利益主体之间的权利和义务关系。这种法制性权威的存在，在体现了国家治理中分权而治的同时，又将乡村社会自治权转化为国家法律的强制力，从而为社会一切组织和个人提供一个“刚性”的行为尺度。这正是村民自治为什么能够得以推进的基础。
国家成文法的规定具有的不可违性，并不是说法律的实施是一个自然而然的过程。事实上，成文法确立的社会规范成为现实的社会制度，是一个艰巨的过程。在这个过程中，各利益主体对法律的解释和运用都具有“利己”倾向。这实际上也是作为文本制度的“乡政村治”与乡村现实政治存在着很大的差异的一个重要原因。在乡村社会的利益关系中，国家、地方政府、社区组织和农民，完全有可能因对法律的“利己”性的运用而发生冲突。此时，处于弱势的一般是广大的普通村民。具体来说，村民合法权利受到侵害在目前乡村社会是多方面的，而在民主选举这一有关村民自治的基础环节上表现出来的问题则更为突出。湖南省民政厅在《关于全省第四次村委会换届选举中若干问题的通知》就指出，在进行村民自治的选举中存在的许多问题，如有的地方不对任期财务清理就进行换届；有的在确定候选人时不按法定程序实行海选、预选；有的在预选时用支部会议、党员会议、村民小组长会议取代村民代表会议；有的搞代表选举、等额选举；有的选举时不设立秘密投票处，而全部采用流动票箱投票；有的地方甚至出现宗派势力操纵选举、砸坏票箱等破坏选举行为。我们对岳村的考察也证实这些问题是存在的。这些问题的存在，极大地影响了乡政村治制度的绩效，是乡村政治发展必须认真对待和解决的问题。
同时，我们在考察时也注意到了，缺乏契约精神的法律权威，也在一定程度上制约着乡村民主的发展。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种乡村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级组织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，一方面要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因而，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。另一方面，有些政府和村级组织作为国家的代表者或代理人，利用乡村社会信息短缺和利益主体的分散性，采取各种形式剥夺国家法律已经承认了的“村民权利”。
第四，国家现代化目标，决定着“乡政村治”体制发展的方向。
实现现代化是近一个多世纪以来，中国人民的根本利益所在。乡村社会的现代化是国家现代化的重要组成部分。在乡村社会的现代化的过程中，建立科学合理的乡村政治结构，不仅有利于乡村社会的发展，对国家民主建设意义也特别重大。要做到这一点，就应该在市场、民主、法制这些总体目标下，按照现代社会的基本理念，解决“乡政村治”体制的发展问题。
（1）按照现代分权与分治理念，合理地确定国家行政权与乡村自治权的边界。
我们的考察发现，目前乡村政治体制存在许多问题。这不仅是有关文本制度与现实制度之间的差异问题，也有文本制度本身存在的问题。就目前的情况来看，最根本性的问题，是如何确定各主体之间的权力边界问题。这不仅有国家行政权与乡村自治权的关系，也有乡村自治�