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国家的主导作用，主要表现在对乡村社会的经济、政治和社会制度的安排上。长期以来，在强国家弱社会的总体格局下，乡村社会只能在国家确立的制度框架内进行选择。也就是说，中国转型期乡村社会制度变迁的模式主要是一种强制性制度供给。它不是行动者由于制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，而是由政府的命令和法令引入的自上而下的变迁。尽管在社会动乱时期，农民也通过自身力量的释放冲击甚至改变过乡村社会经济和政治秩序，但其依据的权威基础仍然产生于乡村社会之外。国家主义权威是乡村社会制度安排的最根本因素。在这种国家主导的社会变迁过程中，乡村社会政治结构发展的基本趋势是，在现代化政治发展的早期，当权力的分散实现了摧毁传统政治秩序的使命之后，国家会不失时机地使权力重新凝聚化，建立具有现代导向的、高效有力的中央政府。然而，权力的集中并非政治发展的终极目标。随着社会革命的成功和社会经济结构的变迁，国家权力必然逐步退出乡村社会领域，缩小政治控制的力量和范围，同时扩大政治参与，将被社会发展动员起来的各种利益群体容纳进制度化的政治体系之内2。在这种意义上，可以说，国家主导乡村社会实际上是国家对乡村社会的控制问题，是乡村社会治理模式的演变问题。
第二，转型期国家对乡村社会的主导作用，受到了乡村利益结构等多种因素的影响和制约，表现为有限主导的政治模式。
我们的考察再一次证明了，任何政治都是以一定的经济作为基础这一历史唯物主义的基本观点。文本制度安排虽然可以脱离这个基础，但文本制度并不一定就是现实制度。而且真正有效的制度安排，无论是哪一种类型的制度供求关系，都要受制度产生的客观环境因素和运行的功能条件所制约。这就决定，现实政治总是要受到经济制度及其由此决定和体现的经济利益结构的制约和影响，其生成的基础只能是现实的经济关系和经济利益。国家政治如此，乡村政治也是这样。土地所有制、经济发展水平、经济运行结构以及由此形成的利益关系从来都是我们解释转型期中国乡村社会政治发展的最根本性要素。从这种意义上来说，尽管国家对权力具有极强的垄断性，但国家对乡村社会的制度性主导，并不是随心所欲的，其主导作用要受到各方面的制约，表现出一定的有限性。
国家主导乡村社会的这种有限性主要表现为，国家在进行乡村社会的制度安排时要受到限制；国家的政策性主张在实施时会发生效力上的偏差；国家在进行政策修改时会遇到阻力。究其原因，主要在于资源短缺和有限理性的存在以及与之相关的乡村权威结构。（1）资源短缺是一切利益冲突的根本性原因。发生在发展中国家的转型，面临的一个重要问题就是资源的短缺，这不仅仅是指国家从事现代化所需的经济资源，也包括了政治资源和文化资源。这种短缺型发展之路，注定会加剧利益主体的分化，而当利益主体分化到一定的程度时，各利益主体对自我权利的意识和主张，就会发生各种方式和程度的冲突。这样，就需要一种社会秩序，这种秩序的核心内容应该是能够保证各利益主体的利益需求在博弈中保持平衡，其形式则最终要以组织化的方式表现出来。对于中国这样一个存在城乡二元结构的发展中国家，为现代化所进行的社会动员与传统乡村社会的利益冲突所造成的障碍是结构性的。国家、国家的代表者和代理人、以及农户和农民，都会因各自的利益而寻求在社会资源配置中的有利地位。为确立国家权威的合法性，以求统治秩序的稳定，国家要考虑到各利益主体之间的利益均衡。国家的乡村政治制度安排就是在各利益主体冲突和交换过程中，根据利益各方力量对比状况和国家的价值目标而设立的均衡机制。也就是说，乡村社会的各种利益关系的博弈制约着国家的政策取向。当然，国家的利益总是处于优先的位置，是社会资源配置中支配性因素，国家也总是在尽可能选择那些更有利于统治者的方式。随着国家对乡村经济依赖性的减弱，城市政治对乡村的掠夺也会相应地减少，并在不断地改变着方式。那种直接的依靠国家行政权力进入乡村社会的强制性掠夺，会改变成依靠市场交换的方式来实现对农副产品的占有和分配。因此，国家的行政权力也就逐渐会退出乡村政治社会。但是这种退出也是有限度的，为确保社会稳定的政治性资源不致于丧失，国家总会在一定的程度上以一定的方式保持其对乡村社会统治的有效性。其中，最为现实的选择是行政性组织上收，而国家功能通过法制化方式下沉。（2）国家不是全能的，特别是作为乡村利益主体之一的民族国家，并不具备完全理性。这不仅表明民族国家因认识能力的局限而产生对社会各种利益关系判断上的偏差，更主要的是，由于民族国家对自身利益特别是对国家控制者（当权者）利益的考虑，总是在一定程度上影响其理性能力。特别在有关乡村社会的制度安排上，对于处于强势城市政治之下的弱势社会，国家更愿意按自己的利益来处理各种社会关系，并会采取强制性措施来推行其制度安排。事实证明，许多强制性的制度安排并不一定能达到国家的预期目标，反而会给社会的发展制造灾难性的后果。（3）制度在传递过程中，由于各级政府的利益分层也影响着制度安排的绩效国家的主导作用主要通过制度供给实现的。但是，国家制度设计与乡村社会的制度规则事实上会发生许多变异。这种制度规则的变异，有一个基本的传递规律。一般来说，国家的乡村制度安排到县一级就开始发生变化。在民国后期，随着国家行政体制的下沉地方政府事实上获得了更大的制度修正权。新时期，随着分权而治的国家管理体制的逐渐确立，特别是财政体制的变化，使基层府的经济利益更为突出，因此，基层政府在落实国家的制度度安排时，更关注对自己利益的保护，总是力求通过各种形式修正国家的制度规则。（4）乡村权威结构的不断变化也是影响国家主导作用的重要因素。乡村权威结构是指乡村社会各种影响力的秩序排列，与乡村利益结构、国家制度安排及乡村习惯相关。中国社会进入转型期以来，政党权威、行政权威、法制权威和地方权威总是在不断影响乡村社会的秩序并且相互影响，而从实际性的操作层次制约着国家主导作用的发挥。特别是地方权威的存在，往往作为一种社区利益的代表者而与国家展开各种形式的谈判。如果没有正常的利益表达机制，不能建立地方权威和国家权威相联系的渠道，这种地方性权威就会成为社会对抗性力量，通过“非法”的方式来改变国家政策的绩效和影响乡村秩序的稳定。
第三，转型期中国乡村政治结构的变迁过程，是乡村社会关系“从身份到契约”的转变过程。乡村社会的基本政治主体正在实现从“家庭”到“单位”再到“个人”的过渡。
转型期中国乡村社会的制度变迁，在很大程度上表现为国家与农民相互关系的改变。在这个过程中，实现了或正在实现“从身份到契约”的转变，“其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长”3，乡村社会最为基本的政治主体正在完成从家庭到单位再到个人的转变。这里的“身份”，就是指来源于古代属于家族所有的权利和特权的法律关系，即个人对父权制家族的隶属关系，这是一种先赋的、固定不变的条件，任何个人都不能凭自己的意志和努力摆脱这种条件。它意味着一种社会秩序，在这种秩序里，群体而不是个人，才是社会生活的基本单位；每个个人被缠在家庭和群体束缚的网罗里，完全没有为自己创设权利和义务的可能。而“契约”则是法律关系发展、进步的结果，它指的是由个人自由订立协定而为自己创设的权利和义务。它的本质意义在于作为社会基本单位的独立、自由和自决的个人的出现4。我们的考察已经证明，在传统乡村社会以及民国的保甲体制中，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体；在人民公社政社合一时期，作为法律意义上权利主体的个人“单位化”，个人权利是以若干个集体单位体现出来的；新时期“随着市场机制的导入，原有的资源分配方式发生变化以及新的资源分配方式逐渐扩展，原来结构弹性极低的身份制度结构开始发生松动”5，在此基础上实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为政治关系的权利主体，村民是以“个人”这，身份进入到了乡村政治领域的。这种“从身份到契约”的过渡，是从等级社会或种姓制度社会的传统等级结构向着开放的现代社会分层的过渡6，也是人类走向现代民主社会的必经之路。如果说，契约的本质是自由意志的表达，就是每个人不受任何外在因素的压力、影响和制约，来自由地表达自己意愿的一种制度和行为的话，那么，它本身是一种民主秩序，预示着一个社会的民主化和自由进步程度7。特别重要的是，契约还“可以用于创造其他形式的经济组织和权力结构”8，能够成为现代乡村社会秩序的基础。
也就是说，发生在中国转型期的这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民主权利的承认。这一点对于有着几千年封建传统的中国社会特别重要。民主政治的基础是个人权�