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在《宪法大纲》颁布不久，光绪帝、慈禧太后先后死去，不满三岁的溥仪“入承大统”，光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国，为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后，重申继续进行预备立宪。
1。咨议局的成立。
宣统帝继位后，依照9 年预备清单，在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（1907），清廷就下诏筹设咨议局。光绪三十四年（1908），公布《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。宣统元年（1909），明令各省一律成立咨议局。于是各省纷纷筹办，到是年八月，除新疆外，各省先后宣告成立咨议局。
按照《咨议局章程》规定，咨议局是“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨的”机构。其职权为：（1）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加；（3）议决本省单行章程规则的增删和修改以及权利的存废；（4）选举资政院议员，申复资政院、督抚咨询事件；（5）公断和解本省自治会的争议事件；（6）收受自治会或人民陈请建议事件等①。从上述职权看来，咨议局似乎具备了地方议会的雏形，但在实际运作中，清廷从来没有把它当成议会。第一，清廷只把它视作各省议员指陈通省利弊的舆论机构。当时兼管咨议局筹办事务的首席军机大臣奕䜣指出：“咨议局仅代表一省之舆论，尚非国家议院之比”。“咨议局之设。。性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之计，将来开设议院时，。。其各省咨议局或改省议会或改为自治议会，。。固不以今日之咨议局当之也”①。表明它是一个过渡性临时机构。第二，明确规定各省督抚对咨议局有控制权。按规定，咨议局对督抚仅有建议权而无监督权，因此所定的议案“采纳与否，凭诸督抚”，只有经过督抚同意，才能生效。如双方意见不一致，则督抚将全案“咨送资① 《大清法规大全·宪政部》4。
① 《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第670、676 页。① 奕劻：《遵旨议复考察宪政大臣于式枚奏请咨议局章程折》1909 年9 月，宪政编查馆印行单行本。政院，以待决定”，而资政院议事均须请旨裁夺，其可否裁夺之权仍在君上。不仅如此，各省督抚还有监督咨议局选举及会议之权，如咨议局“议事有逾越权限，不受督抚劝告者”，督抚可令其停会；又如咨议局所议事件有“轻蔑朝廷情形”、“妨害国家治安者”，督抚得奏请解散②。咨议局对督抚的违法行为既不能提出质问，又不能进行弹劾，只能呈请资政院核办。所以，从督抚对咨议局权限来看，尤如长官控制部下，本省一切大政方针，任凭督抚说了算，咨议局不过空发一通议论而已。第三，对议员规定严格的选举条件。按规定各省议员人数，“以各该省学额总数百分之五为准”，但“宁、苏两处漕粮最重，而学额较少”，另分别给江宁增加9 名，江苏增加23 名。议员产生方法，采用复选法，对选举人和被选人资格加以严格限制。选举人除规定属本省籍男子年满25 岁以上外，还须具备下列条件之一：（1）在本省办理学务及其他公益事务满三年以上并著有成绩；（2）在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上的学堂毕业并有文凭；（3）举贡生员以上的出身；（4）担任过七品以上文官、五品以上武官而未被参革；（5）在本省拥有5000 元以上的营业资本或不动产。此外，非本省籍年满25 岁以上的男子，必须在本省居住10 年以上并拥有10000 元以上的营业资本或不动产。被选举人除上述条件外，还须年满30 岁以上的男子，属本省籍贯或寄居10 年以上。从上述条件限制看，劳动人民的选举权和被选举权完全被剥夺，但对资产阶级有利，许多立宪派人士当选为议员，他们中的头面人物大都当上了议长。第四，在实际运作上，各地方督抚采取限制的态度，往往通过的议案提交督抚后，“如泥入海，消息杳然”①。江苏咨议局开会56 天，议决议案46 件，经两江总督和江苏巡抚审核，得到答复的仅是无关紧要的7 件。对于弹劾督抚的奏章，清廷以处分官员乃朝廷大权，咨议局不得干预而加以拒绝。更有甚者，督抚根本不通过咨议局擅自行事。如宣统二年（1910），湖南发行公债，事前不交咨议局讨论，就直接奏请度支部发行，就是一个显著例子。
从上述几个方面，清楚地看出咨议局不具备地方议会的性质，它是清朝地方督抚控制下用以点缀所谓民主的舆论机构。虽然如此，它的成立，一面为资产阶级和一切要求改革的人们提供了一个讲坛，他们议论时政，揭露清廷的腐败无能，加速了宪政的步伐；另一面，客观上为提高人们的民主思想觉悟，促进革命运动的发展起了推进作用。
2。资政院的设立。
资政院是清廷仿效西方议会模式而加以改头换面的全国性舆论机构，是西方资产阶级代议制在中国最早的尝试。
光绪三十三年（1907），清廷颁布谕旨筹设资政院，并派溥伦、孙家鼐为正副总裁进行筹备。宣统二年九月（1910 年10 月）在北京正式成立，到宣统三年八月（1911 年10 月）武昌起义爆发后，前后召开两次常年会，通过《十九信条》，选出袁世凯为内阁总理大臣。
成立资政院的目的，在《资政院院章》总纲中写道：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”①。而在《院章》编纂大臣的奏折中说：“国民义务以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，② 《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第677、681 页。① 《各省咨议局议案纪略》，《东方杂志》第6 年第13 号。
① 《资政院院章》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立案档案史料》下册，第630 页。则抗粮闹捐之风，何自而绝？”可见，成立资政院的真实目的并不在于“预立上下议院基础”，而在于扩大财政收入，弥补亏空，疏通上下舆论，制止抗粮抗捐风潮，维持封建统治秩序。在院的组成上，除议员外，设正副总裁、秘书长、秘书官，内置秘书厅，厅下设机要、议事、速记、庶务四科及附设图书馆。但《院章》规定，总裁“以王大臣著有勋劳通达治体者”，副总裁“以三品以上大员著有才望学识者”，由皇帝特旨简充；秘书长由正副总裁“遴保相当人员，请旨简放”；秘书官由正副总裁“遴员奏补”，分管各科事务。在议员产生上，《院章》规定，分为“钦选”和“民选”两种，各100名。“钦选”100 名中，宗室王公世爵为16 名，满汉世爵为12 名，外藩王公世爵为14 名，宗室觉罗为6 名，各部院衙门官为32 名，硕学通儒为10名，纳税多额者为10 名。“民选”10O 名中，由各省咨议局议员中按10∶1比例互选产生，经督抚核准后，方能有效。在职权上，《院章》规定，主要讨论奉旨特交事件，国家岁出岁入预算事件，税法及公债事件，新定法律及嗣后修改（宪法不在此限）事件，人民陈请（但必须瓞具说帖，并取具同乡议员保结）事件。在行政关系上，行政部门不对资政院负责，资政院对行政长官的质问须经正副总裁同意才能行使。行政部门若有侵夺资政院权限或违背法律，资政院亦无直接纠弹或更有效的加以阻止，只能请旨裁夺。在立法上，资政院无权制定或修改宪法等。
从上述规定看，资政院还不是正式的议院，只是作为议院成立前的雏形。这个雏形名义上是清廷的“舆论”、“民意”机构，实际上是皇族统治者玩弄立宪的装饰品。但它的成立，毕竟扩大了立宪派和要求实施宪政的人们的活动地盘。
3。国会请愿活动。
各省立宪派在清廷预备立宪期间先后多次发动速开国会请愿活动，以促成宪政的实现。随着各省咨议局的成立，他们利用咨议局这个合法机构的名义，首先由江苏咨议局议长张謇带头联合13 省咨议局议员组成“国会请愿联合会”，又同各省政团、商会、海外华侨代表组织“国会请愿代表团”，于宣统元年十二月、二年五月（1910 年1 月、6 月）两次向清廷请愿，并以孙洪伊为代表向都察院递交请愿书，要求“速开国会，组织责任内阁”，“颁布议院法及选举法，以期一年内召集国会”①。清廷以“财政困难，灾情遍地”为由加以拒绝。宣统二年九月（1910 年10 月），资政院在京开幕。他们又上书资政院，提议设立责任内阁，召开国会，同时呼吁各省当政大员给予支持。为了壮大声势，又在许多城市发起请愿运动。各省督抚鉴于实权逐渐削弱，且召开国会呼声愈来愈高，由云贵总督李经羲串通程德全、锡良等人，取得18 省督抚的同意，也联电清廷，主张召开国会，速组责任内阁。资政院在立宪党人的活动和哀求下，先后通过“请开国会案”和“陈请速开国会具奏案”，请求清廷在宣统三年（1911）召开国会。清廷慑于各地请愿和资政院以及地方督抚的压力，被迫于十月三日（11 月14 日）宣布将预备立宪期限缩短为五年，并声称：“此次缩定期限，系采取各督抚等奏草，又由王室大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协折衷所当。缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限，一经宣布，乃不能再议更。”同时下令：“现经降旨以宣统五年（1913）为开设议院之期，所有各省代表人等，著民政部① 《东方杂志》第7 年第1 号《文件一》，第15—17 页。
及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次弟施行”①。企图以此来缓和内�