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按照制度经济学的观点，中国的大众传媒属于“政治性企业”，是政府规制的对象。国家通过政策和政治作用影响传媒效益的生产和分配，尤其是通过执政党和利益集团的行动影响资源的分配，影响经济作用的成本和利润分配。那么，反过来传媒市场和经济力量又影响着执政党和利益集团的力量对比，也影响权力和利益在各方面如何分配。双向的政治收益和经济效率取决于制度安排和制度结构，如产权的所有制、代理人和委托人的关系、经济主体的投资状态和其他界定交换领域和范围的博弈规则。而一种形式的制度变迁要花费多少成本才为社会所接受则取决于既得现实社会的权力结构。正如两位研究媒体政策的外国学者简·冯·库伦伯格和丹尼斯·麦奎尔所指出：“在当今社会，人们至少普遍认同这样一种观点，即进入传播工具的差异或是从传播中获取益处的多寡（信息、联系和渠道）与政治、经济权力的行使密切相关。”（金冠军、郑涵、孙绍谊主编：《国际传媒政策新视野》，上海三联书店2005年版，第16页）我们认为，作为一种经济体制转型的社会表现（representation）的结果，中国经济改革对生产关系的引导是从生产主体的多元化到利益主体的多元化的递进过程，反映在信息和传播的层面上，就是对象征主体多元化的呼唤，实质上是推动更大程度上的社会主义市场经济体制建设的社会性参与。针对信息传播与社会管理的关系，作者表现出了忧虑：“在改革开放已经进行了二十多年的今天，如果整个社会的新闻和信息流传，至今依然需要依靠计划经济时期确定的、限制进入的行业管理管制方式才能够保证的话，那么整个传播系统和社会运转将面临和承受越来越大的冲击和震荡，也积累着巨大的潜在危机。”（第271～272页）如果我们认真考察社会治理的有效性，那么就会看到政治失灵和市场失灵一样，还是缺乏一个有效的信息机制问题。而这种缺失则会影响到如何在体制改革中建构新的政治发展范式。总之，信息传播结构的治理在根本上涉及到如何建构政治发展中新的合法化叙事。
和其他行业一样，中国广播行业最大的制度创新是经济自主权的扩大。从市场催化的角度来看，经济权利的扩张是主要的动力机制。作者认为，1983年颁布的中共中央37号文件最大的意义是向广播、电视行业内引入了商业经营元素或成分。这一突破性变化在当时又是中央和地方之间的财力博弈的结果。它所确定的规则是中央政府在一定程度上放弃对地方各级政府兴办广播、电视的绝对审批权，在行政管控系统内部实行“权力下放”，以换取地方投入的积极性，形成地方行政权力和地方广播电视事业相互配套发展的新局面。但是，这种制度安排没有向非公有经济开放，也没有向其他公有制行业和机构开放，只是放开和扩大了省市以下的广电行政管理部门对广播电视业发展的自主权，因此这种改革只是现存行政主导的广播体系的延展而非改制。这使得原来纯行政或者纯事业性质的广播系统变为“行政一事业一营利”型的三位一体的系统。1997年《广播电视管理条例》对广播行业的行政垄断权给予正式确认，并对广播业的营利性经营运作给予间接的确认。广播体系的改革基本上是一个着眼于经济活动的增长导向和效率导向，从而搁置建立社会主义市场体制所必需的市场参与程序和引入竞争机制的议题。由此带来的行业规模的扩大也只是行业行政管控规模和范围的扩大。在这样一种政事合一的制度安排下所进行的企业化经营，凭借政治意识形态的象征权力所具备的威严，经济活动的本质逐步演化为按照行政权力级别分配的信息市场的垄断模式，这必然导致经济绩效低下和游戏规则模糊。作者进一步认为，在这种科层体制中，由于采用了分级的管控架构，亦会产生一些地方思维倾向，但是行政与广播活动的直接结合以及行业系统的行政统管和指挥运行（即管办结合）模式一如既往。根据这一分析，可以认为目前广播业在体制框架构建方面并没有产生结构性的制度变革。而当下传媒机构的经济收益和成本损耗是通过合法的和不合法的分享其他经济部类的改革发展收益而得以平衡和维持的。其中有一部分，如节目制作、发行和交换渠道，由于正在建立各种专题性、区域性乃至国际性的市场交换机制，可以由充分竞争的市场价格决定市场博弈的结果，在这个意义上相对可以满足最低限度的市场交换原则。而在目前的广播电台的主要经营业务中，如广告投放市场，往往是由不充分竞争的交换关系中发生的非常态性市场竞争和行政权力意志的实施来引导结果，甚至在某种意义上可以稀释其他经济部类所产生的经济效益。因此，现行的广播体制运行和改革还需要继续推进，目前的“事业单位、企业化经营”的行业运行模式只具有暂时的合理性和合法性，只是为更为宏观、重大和紧迫的社会政治目标服务的策略性和阶段性安排。
如果从公共政策的制度供给来思考社会转型时期的传播政策，要有三个层面的指向。第一是政治福利，主要是指支撑如何建立社会主义民主制度的相关价值，目的在于降低社会契约成本，促进社会利益最大化。第二是社会福利，即在面临社会分化和社会分工的现实时，如何重视社会感知秩序和凝聚力，如何对阶层、民族、地区、种族或语言的差异进行社会调解，调适受众的信息落差，通过调动广泛的社会参与来形成社会和谐的氛围。第三是经济福利，即传播机构本身日益成为经济领域的一个组成部分，要充分利用信息传播技术的生产力性质，提升专业人员的人力资本含量，解决传媒机构的经济效率问题。这三者之间良性互动形成可以预期的现代化展望：“信息透明度提升和信息搜寻成本的总体下降，是政治、经济和社会民主化和现代化的基础，也是社会民主意识和法制化程度发展的伴随现象。目前，国内处在社会政治和经济民主化建构和制度调整的转型期，正处在社会利益形势分化和权力制衡关系搭建的过程中，如何有节奏地把握社会信息传播系统的开放程度和范围规模，如何把当下的策略利益考虑和长远的制度建设目标有机地结合起来，考验着改革决策者的政治智慧，也检验他们的政治意愿。”（第358～359页）就此而言，改革似乎成为一种危机管理，即危机意识的严重程度是让改革决策者感觉到体制改革的压力和必要性的前提。而制度创新的成本核算决定制度供给者的动力机制，并解释可能出现的制度供给不足或制度短缺状态。我们所希望的体制改革的终极目标无疑是通过降低社会的信息传．播成本来推进社会收益的整体增长。
着眼于产权交易和成本控制的制度经济学一直成为研究中国体制改革及其效益的专业理论。这种理论认为，在经济增长和社会发展的过程中，意识形态具有不可替代的作用。作为一种价值和信念，意识形态是个人和社会达成协议的一种节省交易成本的工具，具有确认现行制度合法性或者凝聚社会意志的功能，可以降低产权的内部控制成本。但是在市场秩序自发扩展的历史进程中，作为观念的意识形态是认知性的和经验性的，是思想解放即人力资源扩张的重要来源。所以，对于制度公平或正义的判断是意识形态的重要组成部分。制度经济学意义上的意识形态不但要解释现存的产权结构和交换条件的合理性，还要适应生产关系变化的社会需求，而更重要的是必须克服“搭便车”问题，从而降低维持现存制度的成本。诺思说得很清楚：“意识形态是一种节省的方法，个人用它来与外界协调，并靠它提供一种‘世界观’，使决策过程简化”。（道格拉斯·C·诺思：《经济史上的结构和变迁》，商务印书馆2002年版，第50页）具体到中国，这涉及到如何推进市场经济的制度建设。这当中的悖论在于，当每一个人都试图把建立公共秩序和增加公共产品的责任推卸给行政权力的干预和生产要素没有充分市场化的“市场”时，因为没有人能够相信一己的力量可以改变市场秩序的极端方向，观念的腐败导致权力的腐败，由此形成改革逻辑受阻的瓶颈。所以，诺思在充分估汁到意识形态和个人行为之间形成道德伦理分歧时认为，人们的经验和思想不相吻合时，形成改变意识形态的动力：“如果主导的意识形态试图让人民将公正想