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自1991年复议制度施行以来，全国各级行政机关共受理复议案件约22万件。在维护和监督行政机关依法行使职权、保护行政相对人的合法权益方面，复议制度都发挥了积极的作用。然而，与立法的预期目的相比，同时参照行政诉讼和信访工作的情况来看，行政复议制度的作用还没有得以充分的发挥。自1991年至1997年底的七年间，各级人民法院共受理行政诉讼案件约30余万件，大大高于同期的行政复议案件。从年度的分布情况看，1994年以前，每年的行政诉讼案件比行政复议案件只多5000余件，自1994年以后，行政诉讼案件的数量迅猛上升，有的地区已高出行政复议案件一至两倍。其中，多数情况是没有经过行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼的。以黑龙江省为例，据估算，每年至少有近两万起案件本来是可以成为行政复议案件的，事实上，1996年以前，黑龙江省各级行政机关每年所受理的复议案件总数不超过2000件。（参见赵威等：前引
书，第9页）行政复议的范围要比行政诉讼大，而且行政复议不收费，程序简便，依照常理，复议案件本应当远多于诉讼案件。因此，前列数字的巨大反差表明，《行政复议条例》设定的行政复议制度是有问题的。
《行政复议条例》确定的复议申请范围较窄，和诉讼大致相同，没能体现复议的特色；申请复议的条条框框较多，相对人申请复议不方便；没能充分保护行政管理相对人的权益和安全，这导致相对人往往不敢申请复议，因为“胳膊拧不过大腿”，“胜一案子，输一辈子”；一些行政机关规避法律，想方设法蒙蔽行政相对人；有些行政机关的机构设置不合理，不设立专门的行政复议机构或专职的复议工作者；有些复议工作者因为怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理，即使受理，也总倾向于作出维持决定，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。
基于上述原因，久而久之，行政相对人就对复议机关失去了信任，认为复议工作者官官相护，复议是无用的走过场。很多人宁愿舍弃免费而简便的复议程序，选择繁琐、耗时且花钱的司法程序，和政府对簿公堂；也有大量群众走上了层层上访的道路。周汉华先生对此曾有精彩的描述：“我们看到，一边是年复一年、数以百万计的信访案件和上京城、省城、县城讨说法的川流不息的人群，以及各级政府机关为平息这些诉求而投入的巨大人力、物力与心力。另外一边是为权利保护而设计的行政复议……等争议解决制度不同程度的出现了闲置甚至萎缩的征兆，尤其是行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件数量不断下滑，几乎成为被人遗忘的角落。”（《环球法律评论》，2004年春，第5页）正是基于对上述问题的认真严肃的反思，并出于充分发挥复议制度功能的拳拳之心，从1996年起，国务院开始在总结《行政复议条例》实践经验和教训的基础上，研究和起草《行政复议法》。
《行政复议法》：复议制度的新进展
经过三年的调查和研究，1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，该法于1999年10月1日正式施行。（当时的）全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生认为：《行政复议法》的公布和实施，是“行政复议制度的新进展”。（张春生主编：前引书，第2页）
与原有的《行政复议条例》相比，现行的《行政复议法》确实有重大的完善和发展，复议制度本身的主体性也日益突显：第一，从阶位上看，原有的复议条例只是国务院的行政法规，是为了被动地配合《行政诉讼法》的实施而制定的，它依附于《行政诉讼法》。《行政复议法》则是全国人大常委会的法律，是和《行政诉讼法》效力平等的规范。复议法的起草者则自觉而主动地把复议制度确定为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。（杨景宇：关于《中华人民共和国行政复议法（草案）的说明》）第二，扩大了可以申请复议的具体行政行为的范围，并在一定限度内把抽象行政行为变成了复议审查的对象。第三，进一步贯彻便民原则，复议申请的期限从原来的15天延长到60天，允许口头申请，并确立了县级地方人民政府转送复议申请的义务。第四，强化了对复议活动的监督，严格了行政机关和复议工作者的法律责任。
这些改革措施，确实是重大的制度进步，“标志着我国行政复议制度的高度发展和完善，并将使行政复议工作进入一个崭新的时期”。（赵威等编著：前引书，第4页）这种评价是中肯的，绝非不负责任的吹捧。真正的制度建设，总是绵延不息的时间之流漫长积累的结果，也只能通过无数次的局部的渐进的改革而实现。人们不会也不应该认为，现实中的制度是绝对完美的，它总存在这样那样的缺陷；人类无限追求完美的天性，也使他们不会满足于眼下的改革。然而，正因为如此，人类必须客观面对并珍爱已有的改进，仔细体会它的用心，认真挖掘它的意义；任何制度都是由人来实施的，制度实施的好坏，在很大程度上取决于实施者的综合素质。《行政复议法》取代《行政复议条例》，是亲民和便民原则的伟大实践，标志着行政机关在制度建构中的主体意识的觉醒，是中国行政复议制度的历史积累的开始。
实践也证明，《行政复议法》确立的制度进步是有一定成效的。广州市的情况就说明了这一点。1999年，广州市政府法制办行政复议处收案137件，应诉案2件；2000年，收案量剧增至204件，应诉案1件；2001年，收案201件，应诉案32件。整个广州市的行政复议机关，1999年收案539件，2000年收案量攀升至745件。就全国范围而言，2001年，全国行政复议案件突破8万件大关，达到历史最高点。
当然，这些数字不能完全说明问题，但是，前后的反差，至少说明，《行政复议法》在一定时期内重建了公众对复议制度的信任，强化了公众运用复议制度来解决行政争议的意愿。但是，没多久，复议收案量就开始一路走低，一些地方和部门出现了受案数量的负增长，同时，复议机关的应诉案件却急剧增长：例如，2000年以前，广州市政府法制办行政复议处应诉案的收案数从未超过5件，2001年则猛升至32件；在2000年后，整个广州市行政复议机关的应诉案的收案数则几乎翻番式的增长：1999年是110件，2000年是243件，2001年是280件，2002年是410件，2003年是795件。尽管同一时间，行政诉讼案件的数量也出现了类似的下滑现象，但考虑到行政复议不收费和更便捷的特点，考虑到最近几年是中国社会各种矛盾空前爆发乃至激化的时期，考虑到各地信访案件数量长期居高不下的现实，可以说，行政复议案件数量的下降和服役机关应诉案件的数量的上升，至少说明，《行政复议法》可能没有按照原有的计划得到很好的实施，没能实现在行政系统内部解决行政争议的预期目的，或者说它制度设计可能还有诸多缺陷；制度没有很好实施，归根结蒂，也还是因为制度本身有缺陷。
与原有的10章57条复议条例相比，复议法只有7章43条，而就在大致相同时期，台湾地区制定和公布的《诉愿法》则有101条。我国现有的复议法比较抽象，缺乏可操作性；对很多问题，复议法只做了原则性规定，对该原则的具体实施，复议法则不置一词，留归地方立法补充。各级行政复议机关和复议人员在严格依照《行政复议法》审理案件时，普遍感觉办案程序和规则不具体，难以遵循；复议机构本身不独立，很难充分发挥作用；复议案件的审理程序不规范，复议案件的内部审批环节繁琐，限制了行政相对人的参与权利，损害了复议工作的透明度，也降低了行政效率；而且在很大程度上阻碍相对人形成稳定的预期，影响了复议工作的公正性和公信力；抽象的执行和监督等责任机制也难以落到实处。笔者认为，《行政复议法》的制度进步虽然巨大，但是，起草者们的修正只是基于对复议过程中不良现象的直接应对，没能考虑到现象背后的深层原因；没能把个别的不良现象与整体结构联系起来。复议法的进步只是量的改善，没能实现复议制度的结构性变迁。
《广州市行政复议规定》：执行和补充过程中的制度进步试验
在我国的法制建设过程中，很多重大的制度进步都是先从地方开始的。地方立法的使命是在不抵触中央立法的前提下（在我国法律体制中，地方政府立法的标准是“根据原则”，笔者认为，“根据原则”是不恰当的，应该采用“不抵触原则”，本文对此不予展开），执行和补充中央立法，并根据地方的特殊情况和需要，制定具有地方特色的规范。由于地方立法机关最贴近现实，最能敏锐地感受到民众的需要，有最丰富的经验，因此，在满足地方法律需求的同时，地方立法还为全国的法律变迁作出了贡献。有时，地方立法中被证明有效的规范和制度被中央立法所吸收；有时，对某些事项，往往是先由地方制定规范，待条件成熟后，再上升为中央立法。地方立法通常是中央立法的智慧来源。陈端洪先生把这种在执行和补充的过程中试验和创新的立法思路，称作试验主义。（陈端洪：“立法的民主合法性与立法至上”，载《中外法学》，1998年第6期）
我国的法律进步，一言以蔽之，即法制的现代化。现代化的进程是从东