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奈侍馐保皇羌虻サ靥崃艘幌卤尽だ牵�9·11事件发生之前没有任何评估部门对恐怖主义的威胁发表过权威性的评估。决策者们知道有一个叫本·拉登的人，他们正在努力抓捕，并打算把他送上法庭。当时的文件也只是提到了本·拉登和他的“同伙”或本·拉登和他的“关系网”。他们没有重视一个高度组织化的世界性组织的存在，而该组织正在加速培训数以千计的恐怖分子。
1998年秋袭击事件之后的一段时间，克林顿政府里的高级决策者不得不重新评估本·拉登所带来的威胁。这只是一个新的、美国人已经忍受了几十年的普通恐怖分子威胁的恶意翻版？还是一个全新的、美国人还没有经历过的更为严重的恐怖事件？
直到大使馆爆炸事件发生后，本·拉登才对50多个美国人（他们大部分居住在海外）的死亡负责。一位为理查德·克拉克工作的国家安全委员会职员告诉我们，这种威胁只会导致几百人的死亡，而不会导致几千人的死亡。即使承认这种威胁的官员或许在理性上也不会花费巨额成本或冒着巨大风险对这种想法采取实际行动。
因此，相信本·拉登及其关系网会造成这种威胁的政府专家需要一种方法：为他们的观点寻求更为广泛的支持，或至少应该关注一下那些引起争论的方面。“总统每日简报”以及其他类似材料，为高官广为宣传每天的报道——这些报道基本上是没有更多分析或上下文的“新的”情报报道——因此并不能为这些专家提供他们所需要的东西。国家情报评估部门常常会有这种作用，而且有时会为这种理由引发争论。但无论是1998年还是以后的时间，它并没有发挥对基地组织提出的威胁进行评估的功能。1998年夏末秋初，美国政府也十分担心在另外两个正在发生军事冲突地区的军队部署。巴尔干半岛战争发生后，美国政府最终于1995…1996年进行了军事干预。完成北大西洋公约组织领导下的在波斯尼亚驻扎维和部队的部署后，美国官员开始考虑针对塞尔维亚的战争，以保护科索沃地区的穆斯林平民免遭屠戮。1998年10月发出空袭威胁，1999年3月北约发动了对塞尔维亚的全面轰炸。
另外，克林顿还面临发动针对伊拉克的大规模战争的可能性。从1996年起，联合国核查人员就频频遭到萨达姆·侯赛因的阻挠。美国威胁说，如果不重新开始核查，伊拉克将受到攻击。克林顿政府最终于1998年12月发动了对伊拉克的大规模空袭，即“沙漠之狐”行动。这些军事行动形成了一种背景：克林顿政府为应付阿富汗恐怖分子的威胁而不得不考虑开辟另一条战路的问题。
一场后续战役？
克拉克希望1998年秋天的导弹行动可以成为不断打击本·拉登行动的开始。正如他后来承认的，克拉克为本·拉登而“着迷”，大使馆遭袭事件又进一步给了克拉克追求他的信念的空间。恐怖主义成为总统关注的重要事务，克拉克的地位也因此不断得到提高。和其他众多部门的委员会不同的是，国家安全委员会不必通过代表委员会进行汇报。虽然这种汇报关系在1998年5月份的总统指示（这一指示是在司法部长雷诺发表声明以后出台的，雷诺只是发表声明的人士之一）中被强行规定，但这个指示包含一个例外，那就是允许反恐安全小组直接向各部门首脑汇报——如果伯杰这样决定的话。实际上，反恐安全小组甚至从来没有向部门首脑委员会汇报过，而只是向所谓的伯杰小组汇报。该小组只包括那些清楚了解大部分与反恐活动（主要是反对本·拉登）有关的敏感事件以及胡拜尔塔袭击调查结果的负责人。
第四部分：对基地组织首轮袭击的回应危机（3）
克拉克为这一核心内阁草拟了“政治—军事Delenda计划”。拉丁文“delenda”，意思是“必须毁掉的”东西，容易让人想起罗马著名的消灭对手迦太基的誓约。克拉克文件的总体目标是“立即消除”“来自本·拉登关系集团的”“对美国的所有重要威胁”。这份文件要求外交上拒绝给本·拉登提供避难所；要求采取秘密行动破坏本·拉登的活动，但应以抓捕本·拉登及其同僚并让他们接受审讯为前提；设法掐断本·拉登的金钱供应；准备好持续的军事行动。这份文件的地位一直很模糊。文件一直未被负责人们采用，参加那个小组的人 现在已经回忆不起来或能很少地回忆起文件的内容。然而，这个文件确实指导了克拉克的工作。
克拉克计划里面的军事成分是计划最明显的组成部分。他设想，任何时候如果时机成熟，都可以持续打击本·拉登在阿富汗或其他地方的基地。在承认个体目标或许没有太大的价值的同时，克拉克提醒伯杰不要再次期望很多恐怖分子领导人一起出现在眼前的情况。但克拉克不同意的是，不断的打击或许并不能让塔利班交出本·拉登，而且8月份的这种行动无论如何都不可能是一种一次性的事件。事实会表明美国政府要想粉碎本·拉登的关系集团，需要进行长期艰苦不懈的努力。
克拉克小组的成员发现自己并没有被不断进行打击的长处所折服。国防部长威廉·科恩告诉我们本·拉登的训练营地很原始，用“绳梯”建成；谢尔顿将军把它们称为“儿童攀缘游戏立体构架”营地。不要以为用如此昂贵的导弹打击他们是很有价值的事情。克林顿总统和伯杰也十分关注《经济学家》的看法——这次行动没有打中本·拉登，反而因此大大提高了本·拉登的声望，而且为他赢得了更多的新分子。美国1998年发动了对伊拉克的进攻，1999年又发动了对塞尔维亚的战争，而每次战争都受到了来自国际的强烈批评。国家安全顾问代表詹姆斯·斯坦博格补充说，对阿富汗的袭击行动“收效甚微，却给喜欢扔炸弹的美国极大的后坐力。”
1998年8月份的最后一个星期，官员们开始考虑以后可能的后续行动。根据克拉克的说法，克林顿总统倾向于尽早采取进一步的行动。8月27日，负责政策问题的国防部副部长沃尔特·斯洛克姆（Walter Slocombe）给国防部长科恩提建议说，可攻击性目标并不是很明朗。他写道，上一星期的经验“仅仅确定了为军事行动制定清楚的准则的重要性”，这是有效的而且也得到了证实。但是斯洛克姆担心，草率地打击这些可行性目标并不是有效的策略。
在负责低烈度冲突和特种作战的助理国防部长的办公室里，一些低级别国防部官员努力迎合斯洛克姆的异议。他们制定了一个新的计划，和克拉克不同的是，他们并不提倡个别行动，而是提倡在国防部规定的方法和国家策略中寻求变化，这就暗示着应该采取一种覆盖整个美国军事能力范围的大规模行动。这就要求国防部在制定反恐策略方面应该成为领导机关，“领导一场全国性战役来捡起国际恐怖分子扔在我们脚边的拳击手套”。这些人表示“我们还没有从根本上改变我们的哲学或我们的方法”，尽管恐怖分子在不断壮大。他们制定了一份更积极且更具有攻击性的长达8页的战略计划。他们警告说，未来可能会发生“恐怖袭击”，那时“我们将毫无选择，不幸的是也不会有什么计划”。助理国防部长艾伦·霍姆斯把文件带给了斯洛科姆的主要代表简·洛代尔（Jan Lodal），但却没有更进一步的进展。文件的各部门首脑回忆时说霍姆斯告诉他洛代尔觉得太具有挑衅性。霍姆斯回想不起来当时说过的话，洛代尔也忘记了文件的细节或者根本就忘记了这份文件的存在。
第四部分：对基地组织首轮袭击的回应外交行动（1）
8月份导弹行动之后，用外交手段逼迫塔利班好像并不比军事行动更具有前景。美国政府已经通过官方警告塔利班和苏丹，如果美国在任何时候发生了任何形式的由本·拉登关系集团策划的恐怖袭击，只要两国继续为本·拉登提供庇护，那么他们就应该对这些袭击直接负责。
有一段时间，八月行动好像震动了塔利班，因为看起来他们好像正在思考放弃本·拉登 。8月22日，隐遁的奥马尔告诉一个正在工作的政府部门官员，以前的军事行动起了反作用，而且补充说，他会代表本·拉登在阿富汗与美国政府之间展开公开对话。美国驻巴基斯坦大使在伊斯兰堡会见威廉·米拉姆（Milam）时，塔利班代表说驱逐一名正在寻求庇护的人有悖于他们的文化，但他们询问：如果本·拉登被交给沙特阿拉伯会怎么样？
然而，1998年9月，当沙特使者图尔基王子问奥马尔他是否还信守驱逐本·拉登的承诺时，塔利班领导人的回答是“不”。于是双方发生了争吵，奥马尔严厉谴责了沙特阿拉伯政府。那时利雅得暂时中断了与塔利班的外交关系（沙特阿拉伯，巴基斯坦和阿拉伯联合酋长国是承认塔利班是阿富汗合法政府的国家。）。王储阿布杜拉9月末访问华盛顿时，把这些情况告诉了总统克林顿和副总统戈尔。他的说法解释了美国政府独立得到的报告。
沙特阿拉伯做出的其他努力主要体现在情报共享和允许美国特务审讯沙特监管所关押的罪犯。这种合作关系在1997年和1998年遭到了破坏。几名官员专门告诉我们，美国政府不能直接接近基地组织重要的金融官员马达尼·塔伊卜，因为此人在1997年被沙特政府扣留了。虽然美国官方多次提到这个问题，但沙特政府却只提供了有限的信息。1998年9月会见王储阿布杜拉时，副总统戈尔在感谢沙特对美国的帮助的同时，重新提出了要直接接触塔伊卜的请求。但美国政府一直都没有得到这种接触的机会。
一个受NSC工作人员领导的负责恐怖分子财政的工作组1998年11月请中情局继续