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至于经罗斯福提议而于１９３７年１月通过的补充中立法，对西班牙内战中的佛朗哥一方而言，最起码是无害的。因为支持佛朗哥的德意法西斯国家仍可由美国购买军火，罗斯福自己也承认：“佛朗哥的飞机在巴塞罗那平民的头上投下了美国制造的炸弹。这些炸弹是由美国厂商卖给德国政府或德国公民（这是合法的）而运往德国，然后又转运去西班牙给佛朗哥的。〃而西班牙共和国政府一方则不能从美国购买军火了，它只能有限地从俄国和法国那里得到援助，但为时不久。佛朗哥本人夸奖罗斯福〃总统的行为像一个真正的君子，他的中立法是我们永远也不会忘记的姿态。〃罗斯福政府的政策在客观上起到了绥靖主义的效果，它有利于佛朗哥势力的壮大，也有利于德意法西斯实施其战争意图。
按说罗斯福在竞选连任获胜后，会矫正自己在１９３６年的外交事务上的行为。但事实是，直到１９３７年１０月为止，他基本上表现得同１９３６年没有什么两样，或者说起色不大。从再次就任总统到１０月份认识是一个由必然王国到自由王国的过程。号召全党积累经，罗斯福致力于他那蓄谋已久的〃改造法院〃的计划的实施，随即陷入了几乎无法自拔的斗争和泥淖之中。他认为，维护被最高法院陆续否决的新政立法，就是在防止法西斯极权统治的可能出现，就是在拯救资本主义民主制度，就是为世界和平作出了贡献。因为他坚信有效的对外政策需要国内稳定可靠的支持。但是，张伯伦在１９３７年３月致小亨利·摩根索说：“英王陛下政府……完全相信，美国在当前能对维护世界和平作出的最大贡献，就是修订现行的中立法……。目前这个中立法对侵略者包含着间接的和潜在的鼓励。因此，人们殷切希望能想办法授予总统足够的处置权，以便总统对每件事酌情处理。〃罗斯福对张伯伦的说法极为敏感，此时他不能也不便在国会通过的法案之外要求更多的东西。因为此刻正值他竭尽全力〃艰苦地〃进行改组最高法院的斗争时期，庞杂的反对派称他为破坏宪法和法院的〃冷酷独裁者〃，故处于不利地位的罗斯福难以开口要求给予政府更多的外交控制权。海勒姆·约翰逊在谈到中立法时声称：“我要设法防止总统阴谋夺取……制造战争的权力……既然他已经把手伸到了最高法院，……他实际上已使自己成为一个绝对的独裁者。〃确实，总统手脚有些不便。
美国牌绥靖
１９３６年８月２６日，《纽约时报》登载了阿瑟·克罗克的一篇文章。该文称，罗斯福如果在１１月再度当选的话，就打算召集一次各国首脑会议并将和平裁军问题纳入议程，会议还将讨论排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题taphysica（拉丁文metaphysica），意译“在物理学之后”。共，总统希望世界舆论来支持他这些雄心勃勃的目标。克罗克最后强调，总统尚未明确决定施行他的方案，因为这主要看〃各种外交试探的反映，这些试探将在实际发出邀请照会之前进行。”
罗斯福当时确有此打算。但正如他在对待〃改造法院〃那件事上的手法一样，他宁可将这些尚未明确的方案透露给个别新闻记者，也不愿较早地让政府内阁知道。果然，国务院对克罗克的报道十分惊讶。罗斯福这时则通过他任命的那些驻欧洲各国的大使获悉情报分析，并在此基础上试图进行各种〃外交试探〃。由于驻欧洲各国大使提供的观察分析的角度不一，更由于各大使自身的主观判断和信念方面的差异，罗斯福很难在这些出入较大的情报分析材料面前得出一个清晰的结论，并进而据此确定某一种外交方案。
美国驻柏林大使威廉·Ｅ·多德和一些观察家向罗斯福指出，德国国内经济的严重困难和畸性发展将是引发战争的最重要根源。美国驻华沙大使也在罗斯福再度当选后不久向总统汇报说，由于为德国出口寻求市场的失败和对战备必需物资进口的限制，德国的经济状况不佳，人民生活水准下降。这种痛苦的加剧必将出现社会动荡，除非德国能得到某种补偿，除非采取某些措施来解除德国经济状况的困难，并以此换得德国保证停止或削减巨大的〃重整军备计划〃。罗斯福显然受到很大启发，他担心巨大的经济压力将使德国未来的经济危机不再像过去那样容易克服，“在这种局势下经济上的根本弊病更加恶化，它意味着每当一次新的危机出现就有更大的困难。〃受到这种担心的影响，国务院在１９３７年２月１６日拟定了一份说明欧洲问题实质的备忘录，“能否找到一个妥协方案，或付出某种代价，以满足德国人民的经济需要而不致发生战争，或不致使德国在欧洲大陆称雄呢？〃备忘录认为可以用让德国有获得原料机会的办法来避免战争，并把对于军国主义和纳粹激进主义的支持归之于德国人民在经济上的缺乏保障。因此，〃德国对殖民地的要求不能被视为完全不合理而予以拒绝，而且保证德国经济复兴的可能性也要予以考虑，对此美国应尽一份责任〃。备忘录指出，美国干预欧洲事务的目的〃将在于推进一场运动，以达成一项普遍的政治和经济解决方案，这一方案将使德国不必再为从市场上获得德国领袖认为保持德国人民生活水平所必需的原料来源而奋力拼搏〃。备忘录还希望英国能够在满足德国的要求上与美国进行合作。
这份备忘录与罗斯福的那种基于担心而形成的息事宁人的思路是一致的，它旨在通过满足或部分满足德国的要价和胃口、通过给德国以某种〃补偿〃、〃安抚〃和〃付出某种代价〃、〃妥协〃等方案，以达到消除战争根源、实现世界和平的目的。这种思路使美国采取了对德国法西斯的绥靖政策。或者说，这些设想及平方案本身，就体现了一种美国牌的绥靖主义。
导致罗斯福形成这一思路的原因很多。其中之一就是，他受到了德国内部〃稳健派〃的影响。当时，与纳粹党内的戈培尔、里宾特洛甫、罗森堡等〃极端分子〃或〃好战分子〃不同，德国另有一个主要由实业家、陆军总参谋部和高级文官组成的〃稳健派〃，其代言人是德国经济部长兼帝国银行总裁沙赫特。沙赫特似乎一直在寻求一种不通过战争而使德国摆脱经济困难的途径，他与驻柏林的各大国的大使有着广泛的接触，他的努力得到了德国外交部和德国陆军的支持，沙赫特甚至希望由美国出面召集一次会议来讨论德国的殖民地等要价，这恰好与罗斯福打算召开一次各国首脑会议的设想不谋而合。这样就更加坚定了罗斯福对这一设想的信念。１９３７年１月，他向摩根索透露了依照他的思路而设计的笼统计划，即建立一个国际卡特尔来供给德国所需的原料，通过这种方式获得的殖民地物质将用来雇佣目前正在从事军火生产的德国工人——这将使军备受到限制而又不致造成德国工人失业和国内矛盾激化。几乎与此同时，沙赫特在《外交事务》上撰文，呼吁美国应鼓励绥靖以刺激经济恢复，他说如果没有德国的繁荣，欧洲的繁荣将是不可想象的。而不论美国多么希望站在一边，但无疑欧洲繁荣的消长对它是至关重要的。他进而论证道：“如果德国能够获得它自己的原料而在经济上得到发展，这只会有助于刺激一般的世界贸易。它将帮助增加消费，促进繁荣，它将不仅提高德国人民的生活水平，而且将提高整个工业世界的生活水平。〃沙赫特还暗示，希特勒元首诚恳地希望和平与裁军，但伦敦方面对德国的提议不予理睬。如果其他国家也同英国一样，德国将用品他手段来实现其要求。沙赫特建议美国向英国人指出，希特勒〃对于最终地和适当地清理德国面临的各项问题是感兴趣的。”
沙赫特的言论及其活动不能不对罗斯福甚至赫尔国务卿产生极大的吸引力。在此之前，罗斯福曾征求多德大使的意见：“如果我以个人名义秘密地询问希特勒，请他概述一下德国对外政策目标在１０年之内的限度，并请他陈述是否赞同一项普遍限制军备的建设，那情况将会如何？〃此时，对纳粹德国和希特勒已有切身体验的多德大使警告罗斯福：近１年来的欧洲所发生的事件已证明了