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有左、右丞相各1或2人，平章知事4人，副宰相有左、右丞各1或4人，
参知政事1至3人。宰相下设的直属办事机构，分为左、右司。左司辖：吏
礼房、知除房、户杂房、科粮房、银钞房、应办房；右司辖：兵房、刑房、
工房。各房下设科2至9不等；属官有参议中书省事、左、右司郎中、员外
郎等若干。中书省的内设机构仍为六部，吏、户、礼为左三部，兵、刑、工
为右三部，各部长官称尚书，1至7名不等。
枢密院为最高军事行政机关。枢密使由皇太子兼任，日常事务由知院掌
管；副长官为枢密副使和同知院。枢密院下设指挥司，直接统帅拱卫京师的
左、右、前、后、中五卫亲军。有重大军事行动时，枢密院成立临时机构“行
枢密院”，以知院、枢密副使等为长官。全国各地配置镇成戍军。首都、要
塞、军事重地，由蒙古军或探马赤军（西域各族及西夏人的部族军队）镇守。
江淮以南由北方汉人组成的汉军和原南宋军改编的新附军镇守。军队编制
为：十人设牌，牌上逐级设百户、千户、万户。各级军官分别称为牌头、弹
压、总把、总管，一律世袭。万户府为地方驻军的最高单位。边境地区，设
置宣慰使司都元帅府，又称宣慰使兼管军万户府或都元帅府，统一节制地方
军政民政官吏。蒙古人、色目人（西域诸部族及西夏人）15岁以上、70岁以
下的男子，有战事时皆为兵。汉人20户出1兵。
元朝尊崇佛教、喇嘛教、道教等，元世祖拜喇嘛教高僧八思巴为帝师，
以后元朝诸帝均援以为例。帝师除为皇帝宗亲做佛事外，还在宗教、文化事
务方面对皇帝提供咨询。帝师出入京师，地方政府以皇帝之礼侍奉。中央政
府设宣政院，与枢密院同级 （从一品），管理宗教事务及西藏地区事务。西
藏从此并入中国版图。宣政院在各地设16所广教总管府，官员僧俗并用。
元朝的成文法，最初为元世祖时颁布的《至元新格》，包括公规、治民、
御盗、理财等十部分。1322年，制定《大元圣政国朝典章》60卷，包括诏令、
圣教、朝纲、台纲、吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等十大项，记录
了元世祖以来的诏令、案例。次年又颁布《大元通制》，汇编世祖以来历朝
条格、诏令和判例，共20篇。法律维护封建等级秩序，主打死佃农只杖70。
法律维护民族间的不平等。法律将各族人分为四等：第一等是蒙古人；第二
等是色目人，即西夏人、维吾尔人、回回、西域各族人等；第三等是北方汉
人，包括契丹人、女真人、高丽人等；第四等是南方汉人以及西南地区的白
族、僮族人等。蒙古人杀汉人，只流放边境充军。汉人不得聚众畋猎，不得
执弓矢和武器。法律授予僧侣以特权。平民殴打番僧者，“截手”，“骂者
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①
断舌” 。
主要司法机构为大宗正府和刑部。重大案件和蒙古人、色目人的诉讼由
大宗正府审理，汉人诉讼由刑部审理。此外，刑事诉讼根据犯人身分由不同
机构负责。诸王归宗正府和内史府，朝官案件归中政院，校尉归拱卫司，军
人归枢密院，僧归宣政院，道归道教所。
元世祖设国子监，建立国子学以及蒙古国子学和回回国子学，各府、州、
县也都有学。但元朝长期不重科举，从中央到地方的主要官职，都由蒙古人
担任，而且世袭。元仁宗 （1312—1321）时，开始举行科举考试。蒙古人、
色目人考经义、策论两场；汉人增加一场古赋和诏、诰、表。中的者，蒙古
人授官6品，色目人授官7品，汉人授官7品。
御史台为最高监察机关，又称内台，专事纠察百官善恶政治得失。长官
为御史大夫、御史中丞。御史大夫只能由蒙古贵族担任。全国设22道监察区，
设肃政廉访使常驻各区，监察地方官员。另于江南、陕西设御史台的派出机
构行御史台，由御史大夫、御史中丞领导。
元朝商业极为繁荣，马可·波罗盛赞大都：外国巨价异物及百物之输入
此城者，世界诸城无能与比。政府在泉州设置行泉府司，专门管理海外贸易。
商税为政府的重要收入，商税名目多达三十余种。
元世祖对于逐水草而居的游牧经济落后于定居的农业经济这一点，有透
彻的认识。他极力推行以“农桑为急务”的政策，采取了一系列措施恢复发
展农业生产。1261年成立劝农司，派劝农官到各地检查农业生产情况，作为
评定地方官吏政绩的依据。1270年成立司农司，搜集古今农书，总结民间经
验，编成《农桑辑要》，颁发全国，指导农业生产。1289年在江南成立司农
司及营田司，掌管农桑事务。设都水监与河渠司，掌管河渠水利，先后修治
了黄河，沟通了大运河，在江南修筑了浙东海塘，疏导了吴淞江。
在全国设置驿站。由通政院管理“北地”驿站，兵部掌管“汉地”驿站。
于各郡县要冲之地置脱脱禾孙（邮政官员），监察驿政。驿站用牛、马、车、
船传送一般邮件。另设急递铺制度，隔10里、15里、20里设1个急递铺，5
个铺兵，专门传递紧急文书。
其他中央政府机构有：蒙古翰林院，掌管起草皇帝诏令；太常礼仪院，
掌管礼乐祭祀封赐等；太史院，掌管历法；集贤院，掌管学校事务；宣徽院，
掌管御膳；太医院，掌管医药；太府，监掌管库藏及钱帛出纳；秘书监，掌
管文书档案。
元朝时的中国疆域比汉、唐时还要广阔。全国共13个大行政区。以燕京
为中心，河北、山东、山西为“腹里”，直辖于中书省。土蕃（今西藏）直
辖于宣政院。由宣政院在西藏地区设置乌斯藏、纳里速、古鲁孙三个元帅府，
元帅府下又设若干万户府，屯戍军队，征收赋税。其他地区划分为11个行省，
即岭北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广。行省
及其下设行政机构分为行省、路、府、州、县五级。行中书省为行省的最高
政府机构，主要长官为丞相、平章知事、左右丞、参知政事，统领行省军政
事务。路、府、州、县均设达鲁花赤（蒙古管事官或亲民官），掌管并督察
辖区的行政事务。县以下建里甲制度，二十户为一甲，甲主的衣食由所属居
民供给。在汉人地区，与里甲制度相结合，建“锄社”，五十家组成一社以
① 《元史》卷23 《武宗记》二。
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“年高通晓农事有兼丁者”为社长，组织协调本社农民耕种土地，兴修水利。
元朝政府将所属人口分为民户、站户、军户、打捕户等，承担各种不同
的差役，世代相袭，不得改变。另外，隶属于国家设置的银局、毛缎局、玛
瑙玉局、染局、绣局、镔铁局等机构的手工艺人，称为匠户，也子孙相袭，
不得改业。
（2）封建土地制度的演变
蒙古人13世纪初进入华北地区时，把他们分封制的封建制度也带到了这
里。他们将州、县作为投下 （封地）分封给王公贵族和功臣。这些封建领主
在自己的领地里，自置官吏，拥有独立的司法、行政权力。封地里的人民为
①
没有人身自由的“驱丁”，成为封主的私产，不得随意迁徙。在蒙古人与金
交战的战乱年代，北方农村的豪强地主多修筑寨堡以自保，也建立了相对独
立的政治势力。这就在北方的广大地区形成了类似欧洲中世纪的庄园制度。
蒙古大汗窝阔台（元太宗，1229—1242）时期，开始限制领主的司法、
行政权力，庄园制度开始瓦解。窝阔台采取中书令耶律楚材的建议：由国家
任命州县官吏，在各地设万户总军，以制衡领主的骄横；严禁民间随意杀人，
有犯死罪当杀者，必须向官府报告，违者死罪；禁止封主独立征收赋税，改
由政府派官员征收丝棉等物，再由政府转拨给封主，每5户一斤丝，称为五
户丝，领主除五户丝外，不得滥征。但这些法令当时未能完全贯彻执行。
元世祖进一步推行削减领主权力、强化中央集权的政策，完成了分封制
度向封建地主经济的转变。世祖严禁诸王、驸马越中书省而奏闻。并且屡次
诏令诸王、驸马，除本管职事外，不得干预民间诉讼；规定金、铁冶、茶、
盐课税，宝钞、刑名、粮储、造作、差役等事，均听朝廷处断，违者治罪。
从而收回了领主手里的司法、行政权力。世祖大量赐予土地给诸王、公主、
驸马、大臣、高僧、寺观。但这些土地只是“食邑”，受赐者只是因此成为
了大地主，获得了大量地租，并不享有欧洲庄园领主所具有的独立的司法、
行政权力。驱丁大批转变为佃农。
元世祖以后，全国的土地大体分为官田和私田。官田由金朝屯田军的田
地和南宋的官田演变而来，由政府所掌握，部分作为军事屯田，部分作为官
吏的职田。私田当时称民田或自实田，为蒙、汉地主私人占有的土地。元朝
承认土地私有权，不限制土地占有数额，凡在政府登记注册，并由政府核实
过的私田，均为合法。官田和私田�