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崔造最重要的建议涉及首都宰辅们的行政责任的实质。要理解这一点，
得做点背景介绍才行。唐朝初年，太宗曾设置一个非正式的顾问集团，其成
员称为宰相，通常由中央政府三个省——中书省、门下省和尚书省——的首
长组成。宰相们的集体也称政事堂，其名取自门下省内一个用来每日相聚和
讨论重要国务的厅堂。在这个时候，宰相的职位本身并不是一个具有许多行
政职责的正式职事官。每一个宰相都是抽调到这一职位上来的，所以应在每
天下午履行自己法定的实质性责任。对未担任三省中最高职务的那些官员的
任命，明文规定使用“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”的头衔，
这样他们就有了出席有其他宰相或皇帝参加的会议的特权。宰相的人数时在
变换，但很少超过五人或六人。
723年，即唐玄宗在位的初年，杰出的官员张说 （667—730年）已注意
到宰相集体的重要性在日益增长。他建议，他们的官署应作为政府的正式机
构自行组成，并有自己单独的预算和钤印；这建议被接受了。宰相们的官署
被称为“中书门下”，其名取自中书省和门下省这两个机构，因为这时尚书
省的高级官员们已不再是当然的宰相。这个曾经是非正式的顾问集体现在有
了更加适应它的权力的地位。可是，宰相们仍不负有直接的行政责任。政府
的执行机构，即其职能重床叠屋和混乱不堪的尚书省六部和九寺，现在正式
从宰相权限之内划出。但如果正式任命的宰相恰好要担任行政职责时则不在
此限。另外，安禄山之乱以后，许多中央政府的官署名存实亡，因为它们的
职能已转给新的特定衙门。因此到了8世纪80年代，民政官署的负责大臣们
在把政策付诸实施时遇到了巨大的组织上的困难。
崔造在786年的建议是要求所有行政权力都集中在宰相府署，而各别的
宰相则各负具体的行政责任——例如盐榷事务、半年收税事务、军事事务、
公文事务和其他杂务。我们对他的方案的细节知之甚少，但差不多可以肯定，
他是想把723年设置的以帮助中书门下的成员的堂后房和正式行政部门中的
相应部分合并起来。可以设想，整个中央政府也实行过某些合理化措施。这
个建议是实行有计划的结构变革的一项最重要的活动，也与中国政府前两个
世纪中所特有的那种互不统属的机构缓慢增长的趋势形成鲜明的对比。如果
政策的制定和行政工作能像崔造所建议的那样重新配合起来，正式的官僚体
系就能恢复充分的权力来指导日常事务，并由此恢复集体的自信心，以博得
皇帝的尊重。
这次改革没有取得成功，它有如下几个原因。第一，它是一个复杂的改
组工作，要大刀阔斧地动一动人事关系。这当然要激起许多渴望抓住既得利
益不放的官僚的忌恨。其次，德宗是否有支持这个方案的诚意也值得怀疑，
① 《旧唐书》，卷130 第3626—3627 页；《资治通鉴》，卷232 第7467—7468 页。
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因为如果真要把这方案实施到获得它逻辑上的结局，它会大大地改变政府结
构的形式。人们常对晚唐诸帝之愧对列祖列宗的浓厚意识感到震惊。他们特
别不愿意做任何哪怕是些许被认为是不符合过去成法规定的事情。只要可
能，他们一定避免不损害政府的传统。例如，利用“使”这种官职便是补充
由来已久的政府结构而又不正式改变它的一个很巧妙的变通办法。从这种意
义上说来，崔造的建议是太激进了。在紧接着8世纪80年代战争以后的动荡
不定的时期中，大刀阔斧的改革看来的确是很危险的。①
崔造方案失败的最后一个决定性的原因，是长江下游财政界中那些有既
得利益的人们的反对。为首的反对者为韩滉（723—787年），他是长江三角
洲的强有力的浙西节度使，原居盐铁使之职。他有长期向京师供应漕粮的经
验。他是德宗不敢疏远的人，特别是由于他在最近一次战争中的忠诚。786
年秋天中国东南部获得了大丰收，韩滉的政治机运来了。他讨厌人们对他的
行动有任何干涉，他当然想借此机会来攻击崔造的加强中央官僚体制的政
策。韩滉不久和元琇发生冲突；后者是崔造的心腹同事，已内定为新制度下
判诸道盐榷的宰相。崔造的体制迅速瓦解，因为德宗认为它有某些政治弊端。
不到几个月崔造就被解除了宰相职务。元琇被充军，786年的改革被废除。
德宗已有很多谋士，但他接着又去找受人尊敬的原宰相李泌 （722—789
年）。李泌或许是晚唐高官中一位使人瞩目和最不落俗套的人物。他在文学
上是个神童，七岁时唐玄宗曾面试他作博学的赋的能力。后来他多年隐居山
中修道和求长生。他的政治生涯颇富传奇性。当肃宗当太子的时候李泌被召
入朝为翰林学士和顾问，他立即以诗见迕于杨国忠和安禄山两人。由于这样
失于检点，他又被放归田里。肃宗后来在灵武召见他求助时，他就更加小心
谨慎了，但是如上所述，他只暂时做了战时宰相。后来他又一次退隐，因为
他畏惧有权势的宦官李辅国。后来，代宗第二次把他弄进翰林院，但他与元
载相抵牾，并且被降级使用。
尽管有强烈的理性主义癖好，德宗在做太子时就已经在长安西郊李泌著
名的道教静修胜地做李泌的学生，因此新皇帝甚至比他的前辈更易受享有圣
人盛誉的李泌的影响。附带地说一下，德宗早年对道教和炼丹术的兴趣终其
身仍然是十分强烈的。事实上，道教的学问和原始科学，特别是求得它的长
寿仙药，都是皇室全家的业余爱好，但这事却是正史费尽心机加以掩饰或惋
①
惜的。没有疑问，李泌的入世态度在许多方面都很像不空和尚，也是他那个
时代的最有影响的人物之一。李泌历事四位皇帝而又备三朝顾问，能夸这种
海口的政治家当然是少而又少的了。
李泌强烈地信奉道教，这就使人看不清他也是一位真正能干和富有想象
力的官员。从785到787年，他做了京师以东陕州地区的观察使，他在这里
开辟了三门峡周围的道路，并且平定了一起戍军叛乱。李泌当宰相的时候力
促进一步加强汴渠的安全措施，包括新设置一个武宁镇作为防备山东闹独立
的平卢的第一道防线。他是与回纥突厥人重新结盟的主要负责人，这在下面
的对外事务中将予以论述。他又是极力主张大建营田的人，想以此节约边防
军的用费。这个思想在当时曾有广泛的讨论，但李泌巧妙地提出营田制是旧
府兵制的产物，使这个新制度有了必要的历史根据。
① 参照《资治通鉴》，卷232 第7490—7491 页。
① N。西文：《中国炼丹术的初步研究》（麻省坎布里奇，1968 年），第3 章。
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李泌还进一步致力于皇帝所迫切关心的财政问题。他在税收上作了些技
术调整便节省了大量的钱。由于甘肃被吐蕃人侵占，有四千多外国人——主
要是波斯人和粟特人——流落在长安，他停发了国家对这些人的赡养费用；
仅这一项就为政府每年节省了50万缗的开支。他倡议推行给政府官吏增加薪
俸的措施，因为二十多年来官员们的薪俸都很微薄。可是，尽管李泌智虑甚
周，但对财政形势日益恶化的某些方面他却无能为力。8世纪80年代之末正
当通货膨胀的战时经济之后开始通货急剧紧缩的时期，唐帝国的财政面临着
①
严重的拮据和混乱。但是正在这时，德宗越来越把注意力集中在中央政务的
短期成败上，而在出现困难的经济问题时，他这样做根本不对头。例如，尽
管李泌在787年曾劝说皇帝拒绝接受地方大臣的“贡献”，他指出，这会随
之损害皇帝的威信，可是德宗在半年以后又偷偷地恢复了这个陋规。财政的
急需迫使他接受这些贡品，但它们有时是邀求特殊恩宠的赤裸裸的贿赂。德
宗因此得了贪污和玩两面派的坏名声。②
德宗朝廷更主要的缺陷是它只倚靠一个人，即只倚靠李泌本人。李泌总
是做一个单干的哲学式顾问，很显然从来没有培植一大批政治党羽。他也无
法对别人施加自己独特的政治影响。所以他的政策的连续性就受到了损害。
战后第三位重要的宰相窦参（733—792年）的宦途造成的麻烦，便是这方面
最好的证明。李泌在临终前的几个月内请求德宗任命窦参为宰相以兼领财
务，那时他已生病，不再能够单独履行他身上的重任了。史料上没有交代清
楚李泌和窦参之间有什么关系 （如果他们真有关系的话）。但重要的是，德
宗只是很勉强地同意了李泌的请求，因为他心中已另有宰相人选，所以窦参
久于相位的机会从一开始就是微乎其微的。何况李泌和窦参两人的作风又判
然不同，这一点更加使窦参不大可能取代李泌的职位。窦参虽然也出身名门，
但他是通过在法律界的一连串职位驰名于官场的，而且他又似乎从未获得什
么文学上的漂亮头衔，这种文学荣誉是同通往高级官职的体面而吸引人的途
径相联系的。他之能够爬到卿相高位，是因为他是一个精明刚狠的政治人物；
他无疑地曾在他的司法调查中搜集了许多关于宫廷政治的内幕消息。而且�