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刘秀要解决的第二个难题是官僚队伍过于庞大的问题。
西汉中期以来，随着政局的不断变化，冗官泛滥、闲职过多的现象日益严重。由于要养活只吃饭不干事的冗官，黎民百姓的负担日益沉重。
汉朝实行郡县制度与分封制相结合的制度。中央设置三公九卿，关中三辅有京兆尹、右扶风、左冯翊都尉。其余地区分为十二个州，各设置州牧（刺史）一名。每郡设太守一名，郡下设县、乡，设县令、乡长。各个宗室诸侯王国，也有与之相类似的地方官。
拿最基层的县、乡两级来说，有县、邑、道三种，相当于现在的县（市、区）。各县户籍总数再万户以上设置县令，不满者设置县长。其中，大县（邑、道）设县令一人，品秩为千石。稍微小一点的，设置县长（邑长、道长）一人，品秩为四百石。再小一点的也叫做县长，品秩为三百石；侯国丞相，品秩次第也与之相同。官爵最低微的乡长置有秩、三老、游徼（相当于现在的乡长），品秩百石。
当时的月俸制度是：“大将军、三公奉月三百五十斛，秩中二千石奉月百八十斛，二千石月百二十斛，比二千石月百斛，千石月九十斛，比千石月八十斛，六百石月七十斛，比六百石月五十五斛，四百石月五十斛，比四百石月四十五斛，三百石月四十斛，比三百石月三十七斛，二百石月三十斛，比二百石月二十七斛，百石月十六斛，斗食月十一斛，佐史月八斛。凡诸受奉，钱谷各半。”
斛是容器单位，十升为一斗，十斗为一斛。如果用大米来衡量，一升米相当于现在的两公斤，也就是四市斤。一斛也就是四百斤！
先看基层官员们的收入，如果按照现在的行情来估计，以平均价每斤三元计算，级别最低―――品秩为百石的乡长（有秩、三老、游徼）们，月收入是十六斛，折合现金一万九千二百元。年薪二十三万零三百元。小县的县长四百石，折合现金四万八千元，年薪五十七万六千元。大司徒、大司马、大司空等三公以及首席辅政大臣―――大将军品秩皆为万石，月俸三百五十斛，也就是十四万斤大米！折合成现金是四十二万元！年薪则是五百零四万元！
真是不算不知道，一算吓一跳。天下总共十三个州。二百零四个郡，数以万计的乡，老百姓辛辛苦苦打下的粮食，要养活多少不劳而获的寄生虫？长此以往，如何得了？再不改革制度，再这么下去的话，绿林、赤眉们，还要揭竿而起！
刘秀在民间生活了二十八年，当了接近十七、八年的农夫，对于这些积弊，怎么会不了解？老百姓活的真是太辛苦，太不容易了！
他深知，行政区域设置不合理、官员数量过多过滥，国家财政无力供养，是造成各级官吏贪赃枉法、肆意盘剥百姓的重要原因！由于国家经济困难，不能按时发放各级官员们的月俸，为了满足自己的私欲，他们不得不强取豪夺、鱼肉百姓。老百姓活不下去，怎么会不造反？在国家刚刚重新统一之时，已经到了令民众无法负担的地步！
改革官制、调整行政区划、精兵简政、汰省冗官，减少官员数量，这就是刘秀开出的“药方“。
精兵简政，要从中央做起。如果中央政府体制不理顺，想要解决地方政府的积弊根本不可能成功。
刘秀熟读史书，他要在制度上进行改革，避免霍光、王莽这样的权臣再度出现，采取了“虽置三公，事归台阁”的措施。在建武之初，刘秀不动声色地加强了尚书台权力，有意限制削弱三公的权力。对于主要的军国大事，刘秀一般都是直接通过尚书台来下达，不再经过三公各府。
本来，按照西汉汉武帝以来的旧制，大司马主管军事，是最高军事长官，是三公之首。大司徒是由丞相改称的，管民政，权力比丞相小得多；司空是由御史大夫改称的，不再管监察，而是管重大水土工程。从建武之初开始，原本是从属少府的秘书机构―――尚书台取代了三公各府，成了朝廷中最重要的行政决策机构。
在中央一级，刘秀决定不再设立辅政大臣―――大将军。最高官职是三公，即大司马、大司徒、大司空。三公职位虽高，却徒有虚名，并无实权。刘秀为了防止类似霍光、王莽权臣的出现，把权力高度集中到自己手中，重新设立了尚书台，大大加强了尚书台的职权，扩大了它的机构，增设很多属官。尚书台设尚书令一人，尚书仆射一人，尚书六人：三公曹﹑吏曹﹑二千石曹﹑民曹﹑主客曹。其中三公曹尚书为二人﹐故称〃六曹〃。尚书令、尚书仆射与“六曹”，合称“八座”。他们直接听命于皇帝，分掌全国政事。尚书的官位不高，尚书令每年的俸禄只有一千石，副职尚书仆射和六名尚书，每年的俸禄也只有六百石，他们的地位和待遇，自然无法与品秩为万石的三公相比，但其实际权力远在三公之上。从此，“三公有名无实，尚书有实无名”的格局正式出现，一直持续了一百五十多年，直至东汉灭亡。
在使尚书台擅政外朝的同时，刘秀还加强了内廷的控制。他将设置在宫廷内的中常侍、黄门侍郎、小黄门、中黄门等职务，由原来的宦官、士人混合担任，改为一律由宦官担任。从此，负责传达皇帝的旨令和诏书、进呈尚书台文书之权，落在了宦官的手中。刘秀认为：这些宦官们地位更低，不可能取得专国大权，就更保证了他的集权统治。
在理顺了外朝、内廷官制之后，刘秀开始着手改革地方官制。在即位之初，他就恢复了西汉时曾设置过的三套监察机构，还进一步予以加强。这三套监察机构是：御史台、司隶校尉、州刺史。
御史台。下设有侍御史十五人，负责察举官吏违法事件，接受公卿、郡史奏事和解释法律条文。
司隶校尉。下设从事史十二人，主管察举中央百官犯法者和各部各郡违法官吏。刘秀将河南郡与关中三辅合并，改为司隶校尉部，作为中央直辖地，以司隶校尉为最高首长。他们既是京官，又是地方官，监察权力很大，“无所不纠，唯三公不察”。建武七年（西元三十一年）五月，大司农江冯迎合刘秀之意，上奏声称：“宜令司隶校尉督察三公。”不过，此议却遭到了司空府掾吏陈元的坚决反对。陈元奏道：“江冯之建议，夺公辅之任，损宰相之威，以刺举为明，徼讦为直。”最终此议作罢。从此之后，除了大司马、大司徒、大司空而外，一切朝廷官员，都受司隶校尉节制。由此可见，东汉的司隶校尉，比西汉的廷尉的权力大了许多。
州刺史。刘秀将天下各郡分为十二州，在各郡太守之上设立州刺史，每州设刺史一人，他们遵照皇帝命令，代表中央，乘坐驿车，巡行全国各地。他们每年八月出巡，调查各地有无冤狱，同时考察各郡县官吏政绩，并根据政绩好坏，决定升迁罢免。他们在年底或翌年初回到京城，向中央汇报。刘秀对巡察制度非常重视，授予他们很大的权力。朝中无论官员职位高低，一律严格按照法律办事。若有不遵守法律者，必会如实量刑定罪由于刘秀加强了监察制度，对违法官吏要求甚严，从而保证了皇帝的权力和意志能够得以实现，这对中央集权制的巩固，起到了非常重要的作用。
建武六年六月二十四日，刘秀下诏：“夫张官置吏，所以为人也。今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职所置尚繁，其令司隶、州牧各实所部，省减吏员。县国不足置长吏可并合者，上大司徒、大司空二府。”
诏书大意是说：设官置吏，是为了奉行皇帝法令，为天下百姓谋福利，如今百姓遭难，户口减少，而县官吏职却这样繁多。兹令各郡、国、县削减吏员。各个郡国中的县级机构不足以设置官员、官吏的，可以申请撤减合并，各地应将情况申报到大司徒、大司空二府。
这一年，全国裁并了四百多个县，合并了十个郡、国，裁减大小官吏数万人。为了减轻老百姓的供养负担，刘秀对于中央政府的官员，能省则省，就连大司徒府里面的司直这样的官员都裁省掉了。
刘秀不仅要裁撤冗官，为了减轻财政负担，他还要裁军。建武六年（西元三十年），刘秀在下诏大规模裁撤官吏的同时，又于十二月二十七日下诏，决定大量地裁减军队。刘秀在诏书中说：“顷者师旅未解，用度不足，故行什一之税。今军士屯田，粮储差积。其令郡国收见田租三十税一，如旧制。”大意是：“军士中都是年轻力壮之人，应当立即罢除轻车、骑士、材官、楼船和相关的军吏，让他们回去种田！”
建武七年（西元三十一年）三月四日，刘秀再次颁布了第二道裁军诏书：“今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍。”当时，在隗嚣、公孙述、卢芳集团仍然存在，天下尚未完全统一之时，裁撤军队无疑是一个令人吃惊的决策。但是，为了国家的长治久安，这也是迫于无奈之举。
通过精兵简政、裁撤军队，使得大批的士兵得以还乡，从事农耕。这样，既减少了军费开支，又为农业生产提供了相当数量的劳动力。
在当时，能够如此大规模的精简官吏，确是少有之举。通过这一些列卓有成效的改革，到了建武十五年左右，国家逐渐走上了正规，太平盛世的熙攘景象初步出现。
解放奴婢，解决了劳动力不足的问题。精兵简政，基本解决了民众负担过重、行政效率低下的问题。但是，还有一个至关重要的问题在等着他解决：土地问题！
获得了人身自由的奴婢们，需要获得土地。被豪强、地主侵占了田产的平民们，也需要重新分配土地。还有一个问题特别严重，一些地方豪强为了逃避国家税收，瞒报、虚报田产数字的问题日益严重。其后果是：地方豪强越来越富，国库却