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如果从乡村政治结构视野来考察人民公社的历史过程，我们会发现，人民公社在体制上具有明显的阶段性，每一具体的阶段无论其组织形式还是治理方式都具有明显的特征。具体来说，可以分为四个阶段，即1958年至1960年人民公社创立时期；1960年至1967年人民公社定型时期；19邱年至1978年人民公社革命化时期；1979年至1983年人民公社解体时期。下面，我们就按照这四个阶段来具体地分析人民公社在每一个时期的政治结构。第一阶段，1958年至1960年，人民公社创立时期，其政治结构特征是政社合一形式下的军事化管制。
可以说，1958年9月中共中央政治局扩大会议通过的《关于在农村建立人民公社的决议》，是人民公社运动的总动员令。该决议指出，人民公社是形势发展的必然趋势，其主要基础是我国农业生产全面的不断的跃进和五亿农民愈来愈高的政治觉悟。在经济上、政治上、思想上基本上战胜了资本主义道路之后，开展了空前规模的农田基本建设，创造了可以基本上免除水旱灾害、使农业生产比较稳定发展的新基础；在克服右倾保守思想，打破了农业技术措施的常规之后，出现了农业生产飞跃发展的形势，农产品产量成倍、几倍、十几倍、几十倍地增长，更加促进了人们的思想解放；大规模的农田基本建设和先进的农业技术措施，要求投入更多的劳动力，农村工业的发展也要求从农业生产战线上转移一部分劳动力，我国农村实现机械化、电气化的要求已愈来愈迫切；在农田基本建设和争取丰收的斗争中，打破社界、乡界、县界的大协作，组织军事化、行动战斗化、生活集体化成为群众性的行动，进一步提高了五亿农民的共产主义觉悟；公共食堂、幼儿园、托儿所、缝衣组、理发室、公共浴室、幸福院、农业中学、红专学校等等，把农民弓t向了幸福的集体生活，进一步培养和锻炼着农民群众的集体主义理想。决议要求，“在目前形势下，建立农林牧渔全面发展，工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并过渡到共产主义所必须采取的基本方针”，“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为共产主义社会的基层单位。”决议还规定，“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公
社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队），一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位“36。根据决议，人民公社化运动迅速在全国展开。仅一个月时间，全国除云南、四川等省的少数民族地区外，普遍撤销乡、民族乡政府而成立”政社合一“的公社管理委员会。
有研究者认为，如果说，建立和推进合作社的重要意图是让国家绝对控制农产品、掌握乡村，那么，高级社普遍建立后，国家已经通过把农民家庭所有的生产资料变为公有财产，同时培养了一批对国家负责的高级社干部，成功地实现了这一意图。“就此而言，高级社已经可以不再升级到人民公社。”37显然，人民公社的建立并不完全是经济上的原因，除意识形态之外，还有一个重要的原因，就是权力体制的问题。从当时高级社的范围来看，基本上都是乡镇体制之下的村级组合，而国家最基层的行政组织是乡镇一级，高级社所形成的权力体系尚没有与国家的行政体制相一致，这就在事实上增加了国家全面控制乡村社会的困难。人民公社的建立，将国家行政权力体制与乡村社会的经济组织结合在一起，真正实现了政社合一。
衡山县在1958年9月开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，并基本上在10月完成了这一体制改革。从五县各人民公社的实际运作来看，这个时期，公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制。具体来说，有如下几个方面的特征：
（1）规模扩大化。按照《决议》要求，“公社的组织规模，就目前来说，一般以一乡一社，2000户左右为合适。某些乡界辽阔，人烟稀少的地方可以少于2000户，一乡数社。有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社，6000…7000户左右。”但事实上，五县人民公社的规模普遍大于这个数。衡山县1958年共有14。76万农户，农业人口为56。99万人，设有25个公社，平均每社为5900户、22700多人。1959年扩大公社规模，将25个公社缩为17个，平均每社既80多户、33500多人38。
（2）管理军事化。公社化初期，为了适应“大跃进”的需要，大力提倡行动的战斗化，组织军事化。这种军事化管理的社会体制，将劳力按军队体制，组成班、排、连、营，采取军队式的大兵团作战方式从事农业生产。1958年10月，衡山县按照中共中央“全民皆兵、大办民兵师”的指示，以公社为单位建立民兵师，县直属机关、厂矿、学校建立民兵独立团或营。全县共建民兵师17个，独立团16个，独立营13个，年底，改为县建民兵师，各公社改建民兵团，县直属机关、厂矿、学校等改建民兵营或连。除地、富、反、坏、右分子及其子弟外，年龄在16至45岁青壮年都加入了民兵组织，全县共计民兵282389人39。但是，此时的民兵组织在乡村不只是一种武装组织，它在某种意义上实际上是与人民公社相结合的一种社会组织方式和管理体制。由于人民公社内主要劳动力全都是民兵组织的成员，为了调遣劳动力的方便，各生产大队就将那些不是民兵的劳动力也按民兵组织编排情况进行管理。有的地方为了表示公社体制与民兵组织的区别，在名称上进行了一定的区分。比如湘乡就将全体劳动力参加的生产性组织叫做战斗团、战斗营、战斗连和战斗排。该县共设6个指挥部，按人民公社共编14个战斗团、l16个战斗营、851个战斗连、4517个战斗排。这样，就实现了所有的劳动力归公社统一领导，统一调配，统一指挥。
（3）生活集体化。为了与这种行动战斗化和组织军事化相适应，公社还实行了生活集体化，收益由公社统一核算，实行工资制与伙食医药费供给制相结合的分配办法，并普遍建立公共食堂、托儿所、幼儿园、养老院等设施，把全体公社社员都组织到以公共食堂为中心的集体生活中去，禁绝家庭小锅小灶。衡山县委1958年下文，要求全县农村“凡生产资料、公共积累、股份基金、基本建设全部折款或移交公社”，“关于生活资料如被帐、家具、桌凳，归社员私有，自留地归社，房屋零星果木不归社员私有。”在实行“生活集体化”的同时，各公社普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度，自留地、家庭副业统统被取消，有的地方还实行为男女分开的集体居住。据岳村的老人回忆，当时岳村开始办了一个公社食堂，全村近400多人在一起吃饭。有的为了吃一餐饭要走近两公里，大家意见很大。后来就分为三个。但家里不准开火，许多人只有先到食堂打饭，然后回到家里一起吃。有一个阶段，还要求全村实行男女分居，有几户积极分子实行了几天，又分开到各家各户去居住了。公社实行的这种生活集体化所造就的超血缘关系系劳动组织和统一指挥的生产经营活动弱化了家庭的生产职能，“家庭不再是基本的生产单位，自组织性萎缩，对家庭成员的约束力减小”40。
（4）干部科层化。国家为了加强对人民公社的控制管理，在不断加强公社干部队伍的同时，对大队干部也加强了直接的控制，使科层体制的“命令一服从”模式在乡村基层得以贯彻41。而且有些地方还有大队干部行政化倾向，比如湘潭县从1958年9月至1961年5月，大队长纳入到了国家的行政体系，成为了国家干部42。当然，由于当时普遍实行供给制，这种科层制的定位并不明显，在人事编制上乡（镇）以下的干部大都未列入科层序列。如1959年衡山县共有干部编制3749人，分属于党群（169人）、政法（114人）、农林水（268人）、财贸（840人）、工交（362人）、文教卫（2002人），所有的生产大队干部均未列入编制。也就是说，就大多数生产大队干部而言，其政治身份并没有改变而成为国家干部，生产大队也没有完全纳入到国家的行政机关序列。但是，这些不是国家行政机关的组织，又在很大程度被国家权力行政细胞化了。村干部被更多地整合进党的体系中，此时的村干部已不是以前的士绅，他们自主性很小，为了向上流动有时还要牺牲村民的利益。这在事实上“增加了国家（和共产党）的直接影响，扫除了基于财产和地方积累起来的权力和权威，把对血亲的忠诚转向对新发展起来的法入团体即集体的忠诚”43。
总的来说，这个时期的人民公社体制的基本特点，标志着在我国乡村社会首次引进了科层组织。然而，人民公社作为现代科层组织，本身又具有一定的缺陷，即缺乏功能专业以及组织分工，同时它又取代乡村的区域共同体而成为农民生活的组织环境，在很大程度上改变了农民的生活方式，广大农民不但在农业生产中缺乏自主权，而且在生产之外的其�